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覆巢之下亦有完卵:卢森堡公共财政可持续及其对中国的启示◆
覆巢之下亦有完卵:卢森堡公共财政
可持续及其对中国的启示
黄严
【摘要】欧债危机让欧盟各国陷入不同程度的国家财政困境,特别是“欧猪
五国”(PIIGS) 的财政可持续饱受诟病,但处于欧洲大陆要塞位置的小国卢森
堡却通过其及时的社会福利制度改革、严格的中期预算控制框架、高效的支出
质量管理方式、眼光长远的预算理念,恪守《稳定与增长公约》中规定的财政
赤字和公共债务上限,成为欧债危机覆巢之下的完卵。因此,卢森堡在公共财
政可持续方面的宝贵经验对中国未来预算管理制度的完善具有重要借鉴意义。
【关键词】养老金制度改革中期预算框架支出质量管理卢森堡
【中图分类号】 F813 【文献标识码】 A
【文章编号】1674-2486(2014)01-0079-22
在当前这人人自危的后金融危机时代,全球各国特别是欧美国家公共债务
议题被摆在了首位。欧洲成为债务危机重灾区,但卢森堡这个以金融、广播电
视和钢铁为三大经济支柱产业、处于欧洲大陆要塞但仅拥有 52万人口的小国,
却成为这场危机覆巢之下的完卵。它以占国内生产总值 04%的公共预算结构性
盈余、208%的低债务水平(2012年) 以及极强的政府财政管理能力稳保 AAA
级本币、外币国家信用等级。那么,卢森堡是如何做到这些从而保证其财政可
持续发展的呢?本文首先介绍了全球公共债务发展的历史趋势和欧洲各国公共
债务现状,其次分析了卢森堡如何通过社会改革及预算控制方法保持其低财政
赤字率及公共债务率,最后总结了卢森堡经验对于中国财政可持续问题的启示。
黄严,中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院,讲师。感谢评审人
的意见。
基金项目:中山大学青年教师起步资助计划。
公共行政评论 2014年第 1期 79
◆专栏
一、全球公共债务发展历史趋势
根据 IMF一篇 2010年工作论文中的统计数据显示, “1880至 2009年间,
G-20发达国家组①(G-20Advanced) 公共债务占 GDP比例平均值为 55%,
尽管在有些时期该比例会大大高于该平均值”(Abbasetal.,2010:11)。具体
来看,19世纪 70年代,大部分 G-20发达国家的公共债务都是由大规模战争
造成的,“进入第一次金融全球化时期(1880—1913年),G-20发达缓下降趋势,然而接踵而至的第一次世界大战和财政
危机使发达国家出现了第一次公共债务/GDP比例峰值。20世纪 20年代该比例
有所回落,但 20世纪 30年代早期的大萧条以及 1941—1945年的第二次世界大
战再次导致该比例节节攀升,特别是后者使得公共债务占 GDP比例的平均值达
到了近 150%,随后进入逐年稳步下降通道直至 70年代中期。其间,由于经济
的快速增长与通货膨胀,G-20发达于 1960年下降到仅占
GDP的 50%,1974年更是降到 30%左右的最低点。但是,该比值从 70年代中
期开始重新回升,其间伴随着布雷顿森林体系汇率制度的瓦解和两次石油价格
危机。从此,公共债务/GDP比例一直处于上升通道,直到我们目前仍深受其害
的全球金融危机爆发,直接将众多发达国家债务比值重新推向新一轮的顶峰”
(Abbasetal.,2010:11)。
对于 G-20发展中国家组②(G-20Emerging) 来说,在第一次金融全球化
时期(1880—1913年) 其公共债务/GDP比例平均值呈剧烈下降态势,从最高
值 120%下降到最低值 20%左右。此后处于长期平稳波动状态,一直在 30% -
50%之间徘徊, 但 2008年全球经济危机暴发后, 该比例有重新抬头趋势
(Abbasetal.,2010)。
而在低收入国家组(e) 则又是另一番景象。该组从 20世纪 20年
代末才开始保存有效的公共债务数据以供分析,其国家公共债务占 GDP比例的
① G-20发达国家组包括美国、加拿大、英国、澳大利亚、法国、德国、意大利、日本
和韩国。
②仅包括数据有效的发展中国家。
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覆巢之下亦有完卵:卢森堡公共财政可持续及其对中均值从 1930年到 1945年先平后降,1945年随着第二次世界大战的结束跌入
谷底,占比不到 10%。随后迅速小幅上升并平稳波动,直至 1975年达到 25%
左右。然而,随着布雷顿森林体系汇率制度的瓦解和两次石油价格危机,从
1975年开始,该比例在低收入国家组的快速攀升一发不可收拾;到 20世纪