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费改税政策实施中的利益协调
——以燃油税方案的制定为例

张洪铭
(管理学院行政管理系行政管理专业)

近年由于各级政府机关、部门五花八门的各种收费而使企业和老百姓不堪重负的问
题,成为公众的一大热点,并引起新一界政府的高度重视。朱鎔基总理在答记者问时直言不
讳:费大于税,民愤沸腾,必须整顿和改革。新任财政部领导随即明确地强调,“费改税”
是下一阶段财税改革的重要内容。1998 年 10 月 27 日,朱鎔基总理代表国务院向正在召开
的九界全国人大常委会第五次会议提交议案,提请审议公路法修正草案。根据国务院的部署,
以征收“燃油税”的方式,取代已经征收了 40 年但现在却愈来愈多批评的“养路费”及其
它收费。然而,这项改革方案在人大常委会上引起了激烈的争论,最终常委会本着慎重的态
度,一审未予通过。但人大常委会的委员们一致认为“费改税的改革方向是正确的”,但有
些细节尚待修改和补充。从人大常委会审慎的态度可见“费改税”问题的广泛性和复杂性。
本文将对这些问题从利益冲突到利益实现这一视角进行分析,并在此基础上对燃油税政策方
案的实施提出具体建议。

一、费改税政策的含义
费改稅是关于我国现阶段所面临的某些税费改革任务的一个约定俗成的称呼。政府要
实现其职能,为社会提供公共商品和劳务,就需要有一定的资金来源,一定的经济补偿,以
保证国家机器的持续运转和综合国力的不断提高。政府资金来源渠道主要有两种,一是收税
(公债也是稅收的后移),二是收费。
税和费具有不同的内涵,是两个不同的范畴,各有着其存在的客观依据。稅收,是国
家为实现其职能,凭借政治权力,强制无偿地取得公共收入的一种形式,具有强制性、无偿
性、固定性的特征。对于税收存在的客观依据,古今中外都有论述,西方有“公需说”、“交
换说”、“保险说”、“义务说”、“经济调节说”、“市场失灵说”和“公共产品需要说”;我国
则有“国家说”(董庆铮)、“社会经济条件说”(王诚尧、何盛明、梁尚敏)、“两条件说”(刘
磊)、“国际经济交流说”(武彦民)等i。虽然观点各异,但都是承认稅收有其存在的客观依
据为前提。收费,严格地说,一般只有两种:规费和使用费。规费是政府部门为公民提供某
种特定服务或实施特定行政管理所收取的手续费和工本费,包括行政规费和司法规费;使用
费则是对政府提供的特定公共设施的使用者按照一定标准收取的费用,如过桥费,汽车驾驶
执照费等,与稅收不同,收费具有适度强制性、补偿性、灵活性的特征。但是收费同样有其
存在的客观依据:一是消除“负外部效应”的需要;二是提供准公共品或“俱乐部产品”,
防止“免费搭车”和过度消费的需要;三是合理配置和使用公共资源的需要;四是提高公共
服务质量,公平分摊公共服务成本的需要。
费和税各有其特点、作用和定位,在量上互替、质上互补,并存于政府收入机制中,共
同发挥着政府配置资源的作用。税和费各有其特性,决定了它们各自在政府收入机制中不同
的地位和作用。税收具有强制性、无偿性、固定性的特征,是财政收入的主要形式;需要经
过严格的立法程序;征收对象具有普遍性;收入由国家统筹使用,主要与一般性财政支出相
对应,用于满足共同需要,且收入有弹性。而收费则不同,它具有适度强制性、补