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光谷产业园调研报告
中国转轨时期的产业政策与竞争政策冯晓琦万军(世界产业结构研究室)
[内容提要] 中国在体制转轨的过程中曾经效仿日本、韩国等东亚国家, 广泛使用产业政策来引导微观经济主体的行为和产业结构的变化。但事实证明政府推行的产业政策并未产生预期的效果。随着市场机制在国民经济运行中的作用与日俱增, 政府的职能也正在发生深刻的变化; 政府实行的影响微观经济的政策也将从产业政策为主导过渡到以竞争政策为主导。[关键词] 转轨经济;产业政策;竞争政策[中图分类号] F20 [文献标识码] A [文章编号] 1004-972X 2005)07-0020-02
一、转轨时期中国的产业政策及其绩效
改革开放以来, 中国创造了连续二十多年经济持续高速增长的奇迹。中国的经济奇迹与日本、韩国等东亚国家和地区有很大的不同, 是在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中取得的。中国的经济体制改革不断深化的过程, 也是一个经济运行的协调方式由政府的直接干预逐渐被价格机制和竞争过程所替代的过程。在这个史无前例的制度变迁过程中, 政府在经济中的地位和作用也发生了深刻的变化。作为计划经济时代直接干预企业运行的全能型管理者的政府, 在转轨过程中开始广泛使用产业政策来引导微观经济主体的行为和产业结构的变化。我国比较明确和自觉地实行产业政策是20 世纪80 年代后半期的事情。随着经济体制改革的逐渐深化, 国民经济运行机制和收入的分配格局发生了重大变化, 传统的计划经济体制逐步弱化, 政府对经济的管理方式也必然随之发生变化, 客观上需要用一种新的经济管理方式和手段取代传统的计划指标和直接干预的方式。20世纪80 年代中期, 日本实施产业政策的经验以及所谓官厅经济学被介绍到我国, 引起理论界和政府管理部门的高度重视。由于产业政策具有很大的政府干预弹性, 它既可以通过间接干预的方式而成为青木昌彦所说的增进市场机制的工具; 也可以通过项目审批、价格管制等方式强制性的体现政府的意志。无论人们对改革的价值判断持何种态度, 产业政策都是可以接受的政府干预方式(江小涓, 1996)。在1986 年制定的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中,
“产业政策”一词首次正式出现在官方文件中; 1988 年国家计委成立了产业政策司; 1989 年国务院颁布《中国产业政策大纲》;1989 年国务院又作出《关于当前产业政策要点的决定》, 表明产业政策开始成为一种成体系的政府政策。20 世纪90 年代以来, 产业政策的制定和规划也成为我国政府部门的一项重要工作。国家先后制定并颁布了《90 年代国家产业政策纲要》、《90 年代中国农业发展纲要》以及汽车等专项产业政策。
从产业政策的执行情况来看, 它在迅速提高一些投资巨大的短线产品的供给能力以及消除基础设施领域长期存在的短缺现象方面发挥了重要的作用。但总的来说, 产业政策基本上没有达到预期的效果。中国的产业政策很大程度上仿效了日本、韩国等东亚国家的产业政策。为了调整不合理的经济结构, 政府通过一系列政策工具来支持他们所认为的主导或支柱产业的发展。但结果表明, 除基础设施建设领域以外, 并非所有受政府重点支持的竞争性产业都得到了迅速发展, 也有一些未受政府重点扶持的产业在市场机制的作用下获得了长足的发展。从20 世纪80 年代以来, 政府通