转型名义账户制.docx

转型名义账户制：中国养老保障体制改革新思路
解决中国养老保障体制改革问题的政策目标和制度选择 　　
　　目前我国养老保险改革中的主要问题是体系中的资金缺口日趋严重。而造成资金困难主要有三个原因： 　　
　　首先是体系的负担率上涨很快。如图1所示，。在未来几十年，我国的快速人口老龄化将使得老龄人口扶养比(人口结构中每个劳动年龄人口需要负担的老人数)进一步快速的增加。根据世界银行(2005)的人口预测，，。在此过程中，人口将快速老龄化。，。严峻的老龄化形势将对现行的养老保险制度，尤其是其中现收现付形式的社会统筹部分构成巨大的支付压力。 　　
图1 中国养老保险体系中退休人员绝对数和扶养比(来源：中国经济报告) 　　
　　其次，在从现收现付制向统账结合体制的过渡过程中，对过去体制中职工的养老欠债(即隐性养老金债务)一直未能较好的解决。为了支付现有退休工人的养老金，社会统筹部分的养老金缴费收入入不敷出，尚需每年各级财政对社会统筹基本养老金进行巨额的补贴(2003年，全国各级财政补助基本养老金544亿元，%)。非但如此，个人账户的养老金也几乎全部被挪用来支付养老金，因而成为“空账”(根据劳动保障部公布的《劳动和社会保障事业发展第十一个五年规划纲要草案》，到“十五”末期，个人账户空账规模达到8000多亿元，并且在退休人员逐年递增的情况下，这个数字将以每年1000亿元的规模增加)。在存在巨额历史性养老隐性负债的情况下，要在全国范围内逐步做实个人账户，巨额的补助将使整个财政体系无法承受。 　　
　　第三是现有体系的激励性不高，导致覆盖面难以扩大，并出现严重的拖欠、拒缴和逃避缴费的现象，限制了整个体系养老金缴费收入的来源。覆盖面难以扩大，企业拖欠、拒绝缴费和逃避参与养老保险的背后原因在于缺乏积极性。其主要原因是社会统筹部分比例过大而个人账户比例比较小，职工的社会基本养老金和个人的贡献没有多少联系，因此，必然带来拒缴、偷逃缴费的动机；相反如果缴费全部进入(或者名义上记入)个人账户，则逃避的动机一定会降低。 　　
　　政府和理论界都在积极的寻求能够解决或至少缓解现有问题的方案。根据中国养老保险体系目前存在的问题的情况，任何成功方案的设计都必须要能够同时的处理好(1) 人口老龄化；(2) 转轨成本；(3) 激励机制；以及(4) 养老保险改革对国民储蓄率的影响这几个问题。图2总结了中国养老保障体制改革的政策目标和可供选择的制度，其中转型名义账户制正是本文所要设计和倡导的创新制度。 　　
　　我们分析一下上述这几种制度在应对各种政策目标时的利弊(表1)。我们从四个维度来进行比较，即受人口老龄化的影响程度、转轨成本要求、代际之间再分配功能(与激励机制有关)、积累性(与城镇储蓄率有关)。 　　
表1 各种养老保障制度的比较(来源：中国经济报告)? 　　
图2 中国养老保障体系的问题，改革的政治目标和可供选择的制度(来源：中国经济报告)? 　　
　　转型名义账户制的构想和设计框架 　　
　　中国养老保险制度最近的改革框架设立于1997年，基本采用了世界银行(World Bank， 1994)倡导的“三支柱”模式。养老保险缴费60%进入现收现付制的统筹部分(第一支柱)，40%进入对应于基金制的个人账户(第二支柱)，第三支柱为自愿补充养老金。%的目标替代率。但是，正如上面所述，在实际运行过程中，还是存在很多问题。 　　
　　我们提出了一种全新的制度选择：补足制的社会基本养老金和转型名义个人账户相结合的社会保障体系。这种制度在宏观上沿用了“三支柱”的框架，但是对于第一、第二支柱的内涵作了新的设计。具体来说，在第一支柱，用低水平、全国统一的补足制代替原来的现收现付制；对于第二支柱，则用从名义账户制向完全积累制转型逐渐过渡的思路取代原来的完全积累制。我们在文献中首次将其定义为“转型名义账户制”，既反映新制度的理论创新和主要特点，也体现了名义账户制和完全积累制在纵向(时间上)上过渡的程序感。 　　
　　这种转轨养老名义账户制方案的设计和构想(图3)，其要点可以概括为以下几点： 　　
图3 转型名义账户制的设计框架(来源：中国经济报告)? 　　
　　1．社会基本养老金采用全的补足制，由政府财政负责支出。 　　
　　2．个人账户采用名义账户制(ND