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第 37 卷第 1 期财经研究 V o l
37 N o
1
2011 年 1 月 Journal of Finance and Eco no mics Jan
2011
小额金融机构监管须谨防与
服务低收入群体冲突
何光辉1 , 杨咸月2
( 1. 复旦大学国际金融系, 上海 200433; 2. 上海社科院部门经济研究所, 上海 200020)

摘
要: 以服务低收入群体为宗旨的小额金融机构( M F I) 近年来在中国发展迅速, 其
监管制度正在探索之中。国际经验表明, 接受监管与不接受监管的两类机构在业务深度
上存在显著差异。监管似乎抑制了 M F I 对低收入群体的服务, 违背了其创立初衷。充足
资本有助于 M F I 拓展业务深度, 是监管可能带来的积极影响。此外, M F I 的其他微观控
制变量及所在国的宏观背景也会影响其业务深度。中国要防止简单套用传统金融机构的
监管体制和方法, 谨防业务出现漂移。

关键词: 小额金融机构; 监管; 业务漂移

中图分类号: F 832. 39
文献标识码: A 文章编号: 1001
9952( 2011) 01
0124
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一、引
言

以服务低收入群体为宗旨的小额金融机构( M FI) 近年来在中国发展迅
速, 但如何在监管上确保实现这一业务目标仍然是一个突出问题。而印度始
于 2010 年 10 月的小额信贷危机更警示了这一问题的重要性。

早在 1993 年, 中国社会科学院农村发展所成立了扶贫经济合作社, 将孟
加拉国格莱珉银行模式引入了中国。随着中央政府对农村金融问题的日益重
视, 我国 MFI 发展非常迅速。央行数据显示, 截至 2010 年 6 月末, 全国已有
1940 家小额贷款公司, 比上年末增加 606 家。根据银监会的统计, 2009 年 6
月末, 全国有 118 家新型农村金融机构开业, 其中村镇银行 100 家, 贷款公司
7 家, 农村资金互助社 11 家; 并计划于 2009- 2011 年在全国 35 个省份( 西藏
除外) 和计划单列市设立 M FI 1294 家, 其中村镇银行、贷款公司和农村资金
互助社分别为 1027 家、106 家和 161 家。此外, 包括社科院扶贫经济合作社、
中国扶贫基金会、儿基会、四川省乡村发展协会等非政府或半官方的 M FI 和
国际项目目前约 300 家。
收稿日期: 2010
09
03
作者简介: 何光辉( 1967- ) , 女, 安徽安庆人, 复旦大学国际金融系副教授;
杨咸月( 1966- ) , 男, 安徽枞阳人, 上海社科院部门经济研究所研究员。

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何光辉、杨咸月: 小额金融机构监管须谨防与服务低收入群体冲突

随着越来越多的 M FI 设立, 其监管制度目前正处在探索中。2007 年 1
月, 银监会就村镇银行、贷款公司和农村资金互助社这三类 MFI 发布了六个
规范性文件, 对其设立与退出、组织机构、公司治理及经营行为、组建审批的工
作程序进行了规范; 2008 年 5 月, 央行、银监会出台关于小额贷款公司试点
的指导意见!, 一些省市也先后出台了小额贷款公司管理办法。这意味着这些
新型 M FI 基本上已纳入了不同形式的监管框架。而非政府组织或半官方非
盈利机构基本上没有监管, 在当地民政部门登记即可, 有些则获得有关部门开
展扶贫实验的同意批件。

中国是否应该以及如何对 M FI 进行监管一直争论激烈, 一些观点甚至认
为非盈利机构也应该纳入监管, 成为真正意义上的金融机构。而银监会 2009
年 6 月出台的小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定!似乎起到某种导向
作用: 小额贷款公司要向村镇银行看齐, 然后进入更严厉的监管行列。这可能
与一些观点认为要放开小额贷款公司或贷款公司只存不贷的规定有关。

事实上, 要不要监管以及如何监管在国际上也存在极大争议。实践中, 一
些国家对 M FI 不进行监管, 另一些国家则进行不同程度的监管, 如审慎监管、
市场准入监管、公司治理和股东要求、消费者保护和利率控制等。与银监会发
布暂行规定引导小额贷款公司转制成村镇银行类似, 目前在发展中国家, 一些
不受监管的机构已经或正准备转型为受监管的机构, 如拉美早期发展起来的
MFI 就不断申请转型为受监管的机构。

然而, 许多发展中国家的教训表明政府介入可能事与愿违。20 世纪 80
年代, 受严格监管的发展银行欲通过利率和信贷控制实现社会目标, 不仅没有
达到预期目标, 反而阻碍了农村金融市场的发