权力视角下规划区叠置研究--以城市(县城)规划区与镇规划区为例.pdf

权力视角下规划区叠置研究——以城市(县城)规划区与镇规划区为例张军民罗润飞孙林摘要:本文基于规划区内城乡规划管理部门的权力界限,对规划区叠置现象进行研究。通过对于城市人民政府城乡规划主管部门、镇人民政府在城市规划区、镇规划区内具有的城乡规划管理权的分析,研究在规划区出现叠置的情况之下,所产生的问题。认为在城市规划区在与县行政区域发生叠置交叉的情况下,规划区是从新分配城乡规划管理权的工具,而在城市规划区与镇规划区发生叠置的情况下,规划区发生叠置有可能会产生降低城市总体规划科学性的漏洞。并在此基础之上,结合其他学者对于总体规划的改进方向,提出相应优化措施。关键词:规划区,规划管理,总体规划,《城乡规划法》出台之后,在城乡规划向公共政策转型的背景下,城乡规划的法制化影响着其发挥公共干预的职能,而城乡规划中的法律界限包含了对于行政权力的约束范围[1]。“规划区”作为城乡管理的重要空间界限,深刻影响着城乡规划的编制以及城乡规划的实施管理。《城乡规划法》第二条对于规划区做出了定义,“本法所称规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。”一方面,规划区至少包含三方面作用:一是控制城市外围的发展空间,保障中心城市的发展;二是控制影响城市发展的重要的基础设施、生态资源;三是协调中心城区与各下辖的行政主体之间的矛盾。并且最后一个作用将日益凸显[2]。另一方面,《城乡规划法》规定“规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”。一般认为,法律为城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划设立规划区,主要是为了避免因不同政府规划范围在空间上的重叠,可能导致城乡规划与其他政府规划之间的矛盾,通过划定一定的地域空间范围,试图调节政府部门之间在行政权力上的关系,减少交叉,加强衔接[3]。由此可见,作为城乡规划行政权力空间界限的规划区,其内涵至少包含了两个层面,一是对于不同层级的政府城乡规划权力在空间上的协调与划分;二是其含有对于政府不同部门的规划在空间上的界限的作用。对于后者,石楠在《论城乡规划管理行政权力的责任空间范畴》一文之中已经做过较为深入的研究,本文则针对前者内涵展开讨论。《城乡规划法》确定的城乡规划体系的特点为“一级政府、一级规划、一级事权,下位规划不能违反上位规划”原则,为结合不同层级政府行政体制设立了四个层级的规划区,由于不同层级政府之间存在隶属关系,且法律并未规定规划区不能产生叠置,在此背景之下,因此必然会出现规划区的叠置现象(图一)。一方面,我国纵向行政体制分级较多,情况复杂,《城乡规划法》所确定的规划编制与审批体系由于需要考虑普适性的原则,未必能完全符合各级行政体制的事权(图二)。在市领导县的背景下,我国主要行政体系分为五级,即国务院、省(直辖市)、地级市、县(区)、乡(镇),《城乡规划法》所设立的城乡规划体系为对应相应行政体制,分别对应即国务院、省、城市、镇、乡与村庄五级。为对应城乡规划、建设、管理以及有关部门职能分工,分别设立城市规划区、镇规划区及乡与村庄规划区。其中镇规划分为县政府所在地镇的规划与其他镇的规划,即将县一级的法定规划纳入镇规划体系之内,镇一级规划需起到带动、统筹城乡发展的责任。另外在基于土地权属的不同的情况下,对应许可方面,以城镇型规划区对应国有土地,以乡、村庄规划区对应集体土地,将乡、村庄规划作为独立的规划类型设立乡、村庄规划区,作为统筹控制农村地域建设发展的基础,但是,这种区分未必能够完全解决规划区重叠的问题[3]另一方面,从近年的规划实践来看,规划区的扩大化成为一种趋势。规划区的扩大反映了城市管理、规划、研究者对于区域统筹的重视[1]。规划的出发点基于城乡统筹的思想,反映了地方政府对于破除城乡二元发展的愿望。而在规划区扩大化以及全域规划的背景之下,不同层级规划区的叠置现象增加的情况,从而弱化了规划区这一概念的作用。图一:规划区叠置现象示意图图二:我国行政体制与规划编制与审批体系2城市规划区、镇规划区中的行政权力前文已述,规划区的类型分为四类,分别为城市规划区、镇规划区、乡规划区与村庄规划区,前两者为城镇型规划区,以对应规划区内的国有土地为主,以一书两证的形式进行规划实施管理,本文主要研究此两类规划区内的权力,并分析在规划区叠置的情况之下有可能出现的权力交叉问题。城市规划区在编制城市总体规划中划定,而依据城乡规划法,镇规划又分为两类,县人民政府所在地镇的总体规划由县人民政府组织编制并划定镇规划区,其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制并划定镇规划区,此两类镇规划区虽然同属于镇规划区,但是由于其行政主体的权限不同,其规划