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我国地方政府投资项目管理的制度约束及管理模式创新研究
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      摘   要:转型期我国地方政府投资行为受到传统计划经济体制惯性因素的诸多影响。为完善政府投资管理制度,迫切需要探索引入新的模式和机制,以改进地方政府投资管理制度,通过模式创新以突破传统体制的制度约束,优化地方政府投资项目管理制度、提高政府投资项目管理效率。
     关键词:地方政府;投资项目;制度约束;管理模式;创新
    
     改革开放30年来,随着我国经济、社会双重转型的不断推进,社会主义市场经济取得了突飞猛进的发展,政府管理体制也在探索中前行。但传统计划经济体制的惯性因素依然制约着经济的集约化发展,这在政府投资领域表现得最为突出。如普遍存在投资冲动、项目管理程序不科学、投资规模超预算、审批周期较长等诸多问题。如何有效突破来自传统制度方面的约束,对此问题的研究将有助于完善政府投资管理制度的改革。
     一、转型期地方政府投资项目管理过程中的制度约束及其影响
     目前我国地方政府投资项目管理已经初步建立了包括建设程序管理制度、政府采购制度、项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、财政基本建设资金评审与财务等在内的管理体系,但是在地方政府具体操作和执行环节中的效果却差强人意。地方政府投资管理体制中还存在较为明显的制度约束,具体表现在:
     (一)政府职能转型过程中的路径依赖
     1、“有形之手”的强大惯性,抑制了市场机制的发挥。“精简、统一、效能”是我国行政机构改革的方向。从政府职能转型的情况来看,目标是要彻底实行“政企分开”,充分发挥政府对经济的宏观调控职能,政府管理从单一的行政手段转向以综合运用经济、法律手段为主,辅之以必要的行政手段。但从现实情况看,特别是在地方政府投资管理领域,问题较为突出。在投资领域,政府应投资于公共物品的范围,即在“市场失灵”的领域发挥政府的职能。对经济活动中绝大部分的盈利性、经营性物品应当是由市场机制发挥作用,并主要靠民间资本投资与建设。但是在大政府主导经济发展的制度环境下,不少本应由市场机制全部或部分地发挥作用的地方,也存在由财政埋单的情况,造成了财政负担过重的结果。同时,政府支出结构的不合理,也必然在某些领域产生政府投资对民间投资的“挤出效应”,不利于宏观经济和相关行业的健康发展(注:闫彦明:《转型期中国政府与市场有效协调的制度分析》,《求实》2002年第10期。
     2、缺乏“协同”,制约了政府投资项目管理效率的提高。“条块分割”是我国大政府模式下行政管理体制的特征之一,同时也因为部门、区域间有关部门缺乏协同而形成了对政府投资管理效率的制度约束。其突出表现:一是区域分割与地方保护盛行,阻碍了政府资源及政府调控下的市场资源的高效率配置;二是行政审批环节过多,导致部门间职能重叠、审批效率低及投资周期过长;三是政府部门“各自为政”,彼此之间缺乏有效协调,影响信息资源共享,等等。
     在这种制度约束下,政府开展项目投资的效率大打折扣。一是涉及到不同层级政府的重大项目,程序较为繁琐,基本上都要涉及发展与改革委员会、财政、建设与交通委员会、卫生、审计等多个部门的审核,再经地方政府领导同意,然后报上级政府审批,之后逐步落实。这个过程周期较长,审批