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论授益行政行为的废止
摘要：关于授益行政行为的废止，《德国行政程序法》 第 49 条有专门规定。对于合法的授益行政行为，出于信赖 保护以及法安定性的考虑，行政机关原则上不得废止，但特 定情形下，也可废止，并对相对人的信赖损失予以补偿。至 这一形势，客观上要求政府必须转变职能，对经 济和社会实行全面干预以保障社会公平，此时行政的领域已 不再局限于传统的消极行政，同时也包括政府为公民提供生 存给付、社会保障、教育、医疗保险等服务的积极行政。公 民越来越依赖于政府所提供的各种贫困救助、养老保险、失 业补助等生存照顾。“正是在此意义上，在政府与公民关系 中，相互行为方式可信赖性的作用和价值才日渐突出”［5］。
此时，行政活动的重点从秩序延伸到给付，政府也相应地从 秩序的维护者转变为给付的主体，公共行政已经突破与超越 了传统“侵害型行政”的范围，更多地发展成一种“给付型 行政”［6］。这种行政通常以给付方式为人民的生活提供保障， 以实现基本的社会正义。因此，在行为分类上大多表现为授 益行政行为。国家行政的任务从单纯的“干涉行政”到“给 付行政”的重大转变，使得支配国家机器运转的政治理念也 从自由主义法治国转向社会法治国［7］。
在社会法治国理念下，公共行政以实现社会正义为目 的，它所追求的是实质而非形式的正义［4］(21)。这一时期的 法治国原则不仅追求形式上的依法行政，而且更注重法的安 定性以及相对人信赖利益的保护［8］(127)。法的安定性要求尽 可能维持已有法律关系的稳定性和连续性而不得任意破坏
[9]。信赖保护要求行政机关在撤销或废止行政行为时必须考 虑相对人善意的信赖，尤其对于授益行政行为更应如此。否 则，就会损害相对人的信赖利益。社会法治国所追求的实质 正义，事实上就是要最大限度地在法秩序中实践对公民权利 的保障。
由此可见，从“自由法治国”到“社会法治国”理念的 转变，已彻底撼动了德国法中长期存在的撤销与废止自由立 场。自由法治国时期，行政机关对于已作出的行政行为，可 以公共利益为由自由撤销或废止；而在社会法治国时期，行 政机关若撤销或废止行政行为（尤其是授益行政行为），必须 考虑相对人的信赖利益，不得以公共利益为借口任意行使撤 销或废止权。正如学者指出：“在现代社会法治国家，公民 存在和活动的范围远比以前的管制和控制社会宽泛。个人对 授益行政行为存续的依赖性越来越大，信赖保护日益受到重 视，在个案中可能比纠正违法行为和执行行政合法性原则的 公共利益更为重要。”[8]（108）
（二） 德国授益行政行为废止的规范事由
合法的授益行政行为作出并发生形式存续力后，基于相 对人信赖利益的保护以及法安定性的要求，原则上不得废 止。然而，若遇事后出现情事变更或重大公益等事由，也可 全部或部分以对将来的效力废止。依《德国行政程序法》第
49 条规定，行政机关在以下情形可以废止授益行政行为。
其一，法规容许或行政行为保留该废止。法规若就 特定的授益行政行为明文规定，行政机关可在一定情形下予 以废止，表明法规制定机关(即立法主体)已在信赖保护以及 法的安定性之间作了抽象的立法裁量，行政机关可以根据该 法规的授权，裁量决定是否废止[10](472)。但法规授权并非 行政机关废止的绝对理由，仅是赋予其特定授益行政行为的 废止权限，行政机关在行使职权时仍应遵守授权法的目的进 行合义务性裁量[3](187)。
行政机关作出授益行政行为时可保留一定的废止事由， 事后若遇废止事由成立，可随时废止。所谓废止保留，是指 行政机关在作出行政行为的同时，保留将来废止该行政行为 的可能性，以防未来可能发生的风险或情事变更，从而预留 弹性处理的空间。废止保留的作用在于提示关系人注意以后 废止的可能性，从而防止信赖保护事由的发生。行政机关在 适用废止保留时，必须满足两个要件：其一，废止保留合法。 其二，废止具有客观理由[1](294㈢95)。废止保留并不意味着 行政机关可以任意废止行政行为，行政机关虽然对行政行为 是否废止有裁量权，但必须出于正当的目的和理由。例如， 行政机关许可相对人在路边设置书报亭，但附有待道路交通 拥挤时予以取缔的附款，若后来行政机关以相对人贩卖黄色 书籍为由废止许可，则非此处正当的目的和理由
[ 1 1 ] 。
其二，行政行为附负担，受益人没有或未在为他定出的 期限内履行该负担。如授益行政行为附负担，而相对人不履 行或未在规定期限内履行，行政机关可以废止。立法者认为， 此情形下，因废止是由相对人自身因素造成，故相对人不存 在值得保护的信赖利益［3］(188 ㄢ 89)。
当然，行政机关废止时，也须遵循比例原则，废止决定 原则上仅作为最终的处理方式。如果履行负担并非重要，废 止则是不合理(正当)的［1］(292)。