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论行政规划的法律性质.pdf行政法学研究 20081
论行政规划的法律性质
王青斌
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摘要:行政规划的法律性质对于确定行政规划的救济方式具有重要意义。行政规划的性质取决
于“确定规划”的性质,作为行政规划的完成阶段,“确定规划”通常以规划确定裁决的形式出现。确定规
划裁决所具有的权利形成效果决定了行政规划应当是具体行政行为。但在我国,由于确定规划裁决的
“权利形成效果”缺乏法律规定,因而行政规划尚不能被认定为具体行政行为。
关键词:行政规划;法律性质;确定规划裁决;法律效果
DF3文献标识码:恼卤嗪牛—
一、引言:行政规划的法律性质之争
行政规划的法律性质是指行政规划在法律上属于何种类型的行为。行政规划作为一种新兴的行政
方式,对其性质加以分析和明确具有十分重要的意义。因为行政规划的性质直接影响到行政规划的效
力、程序以及对其予以救济的方式。如日本法院长期以来以行政规划缺乏处分性、不是行政行为为由而
将行政规划排除在行政诉讼的范围之外,“该计划不过是事业的一种蓝图,以公告事业计划对国民加以
限制,仅停留在法律赋予计划的一种附带性效果,而不是对特定个人的具体处分。因此,争讼该计划自
体,缺乏争讼的成熟性乃至具体的案件性。”①因而,对行政规划的法律性质予以明确,在理论上和实践
上都是相当重要的。
关于行政规划的性质,国内外学者可谓众说纷纭。大体而言,主要有以下几种观点:
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者并不少见,如有学者认为:“由行政规划产生的权利限制等效果却不是抽象的,远比法令的效果具体而
强烈,从这个意义上说,行政规划更类似于具体行政行为。行政规划是具有相当广泛的政策性、专业技
术性的裁量,但这不能成为否定行政规划的行政处分性质的依据。人们痛感到,行政计划应该依照行政
行为,置于司法的统治之下。”③
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定上认为“计划”属于立法行为,“只要立法者舶ㄖ贫ㄐ姓ü妗⒐嬲抡进行计划或决定一计划,其
‘计划裁量权’即属于在国家权力范畴的普通立法裁量权。立法裁量中不存在诸如在使用不确定法律概
①誡室井力主编:《日本现代行政法》,吴微译,中国政法大学出版社年版,第页。
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对于行政规划的性质,编写“行政规划”这一部分的执笔者并没有明确的陈述,只是认为“行政规划具有与行政立法及准
立法共通的一面,即作为统一行政上的各项政策并付诸于实施的基本标准而发挥其作用。”但在该书的编排体系中,“行
政规划”部分属于“行政处理——依职权行政行为”的一种,因而可以推断出该书的编者认为行政规划属于“依职权行政
行为”。
③誡南博方:《日本行政法》,杨建顺、周作彩译,中国人民大学出版社年版,第页。
王青斌:论行政规划的法律性质
念中所具有的行为裁量与判断活动范围的区别,毋宁说在此两者都属于不可分割的创设自由,在立法裁
量中融为一体。”①
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认为行政规划的性质不能一概而论,而应具体区分不同的行政规划并分别考量其性质。但持具体区分
说的学者们的观点也存在着较大的差异。有学者认为行政规划属于权力行政方式或非权力行政方式,
“行政计划类似于行政立法行为,是针对不特定多数人适用,关系到一般公共秩序;但一些拘束性行政计
划产生的权利限制效果却又类似于具