由於都市化的发展.doc

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由於都市化的發展,促使人們生活空間的擁擠程度更加明顯,再加上國人生活型態及重視休閒的觀念日趨改變,人們對於休憩的空間需求也相對增加,使得市民雖身居於都市,內心卻嚮往大自然;
因而,為滿足人類對休閒環境之需求,一些先進國家紛紛在都市內或鄰近郊區興建社區自然公園,不僅得以提高生活品質,更能培育市民愛護自然之觀念,以產生保護環境行動等具體效益;沿著台灣北海岸淡水河下游往上溯行,不難發現其河岸遍佈草澤、泥灘等濕地地形,對於野生鳥類而言提供了極佳的渡冬、覓食、繁殖和棲息的場所自然生態保育週,1998;
關渡自然公園與華江雁鴨自然公園皆具備由淡水河主支流交會所形成的濕地生態特性,且同屬台北市政府轄下,並依據野生動物保育法劃設,在經營目標上極為相似;自2001年起,臺北市政府依據「台北市市有財產委託經營管理辦法」將關渡自然公園以公辦民營的方式委託社團法人台北市野鳥學會經營管理,而台北市野鳥學會以非營利且自負盈虧的方式百分之百回饋園區;相較於華江雁鴨自然公園仍為台北市政府產業發展局直接經營辦理,形成不同經營型態下兩公園的使用效率或管理維護等方面有所差異;
本文擬探討不同經營型態下的自然公園,在經營管理或使用型態上差異為何,共分為五節,第一節為前言,第二節討論關渡自然公園經營管理,第三節討論華江雁鴨自然公園經營管理,以及第四節比較關渡與華江雁鴨自然公園經營之差異,最後是結論;
二、關渡自然公園經營管理
關渡地區背景說明
關渡地區位於基隆河流入淡水河口所形成的沖積扇平原,在河運興盛時期,它曾是船隻繳納關稅、休息落腳的重要渡口,往來的商賈、旅客、香客川流不息;肥沃的關渡平原裡密佈著農田、養鴨住戶,盛產魚蝦及鴨蛋的關渡河域,自有紀錄以來,一直都是候鳥駐足之地關渡自然導覽,2002;
然而,這樣的情境已逐漸走入歷史;1964年時為解決颱風、洪水氾濫等問題,炸開位於現今獅子頭附近的關渡峽,使得關渡峽喪失原本鹹、淡水區隔的特性,造成海水長驅直入,再加上後來超抽地下水所引起的地層下陷,迫使許多農地廢耕、養鴨戶數大減;自1980年代起違法傾倒廢土嚴重,關渡平原亦受危害,形成公園內多處廢土堆或自然演替後的陸生草生地關渡自然公園環境重要因子影響說明書,1996;
成立關渡自然公園經營計畫
1、成立緣起
每年春、秋兩季總有大批的鳥類南北千里跋涉,而關渡地區正是秋季候鳥南遷來台的第一補給站,春天北返故鄉,因而激發不少愛鳥人士積極推動關渡野鳥的保育工作;1981年台北鳥會張根巽先生函台北市政府建議將關渡沼澤區劃為保護區,1985年國建會國家公園及自然景觀小組會同相關學者一致建議關渡沼澤區規劃為台北都會區自然公園之一,1990年農委會自然文化景觀審議小組建議,將把關度自然保留區改依野生動物保育法公告為「關渡水鳥保護區」,爾後此區成為第一個依野保法公告的野生動物保護區關渡生命,1994;
最後在1993年劃設位於台北市北投區內之貴子坑以西、大度路以南、基隆河以北之間的區域為「關渡自然公園」見圖一,並於1995年台北市政府審議通過「關渡自然公園用地取得特別預算」,次年完成土地徵收補償,取得約57公頃面積之管理使用權;2001年由台北市政府建設局正式委託台北市野鳥學會以公辦民營的方式接受委託經營,並對外營運台北市政府建設局,1998、林輝銘及劉曜華,2004;
圖一、關渡自然公園位置圖
資料來源:Google
2、經營目標
關渡自然公園設立目的有別於一般都市公園,乃為了保育鳥類而保留的一片開放重地,因而需應用野生動物的經營原則與技術來維持自然生態體系原有的天然棲地,並修繕曾遭受破壞或是缺乏的不足之處
關渡自然公園細部規劃,1988;經營方向圍繞在保育、教育、休閒、研究四個主軸發展上,並提供溼地沼澤區補注、涵養地下水及淨化水質之功能;
3、分區使用配置
關渡自然公園佔地約為57公頃,由淡水及半鹹淡水水池、草澤等溼地環境所構成,全區分為「主要設施區」、「保育核心區」、「戶外觀察區」、「永續經營區」等見圖二;
圖二、關渡自然公園園區配置
資料來源:關渡自然公園網站,2007
主要設施區佔地5公頃,是遊客主要活動的地方,區內設有自然中心、賞鳥小屋、步道及解說系統等設施;保育核心區為園區自然保育的主要場域,本區不開放遊客進入,但遊客可以透過自然中心二樓的望遠鏡或賞鳥小屋來觀察這一區的狀況;區內戶外觀察區是靠近關渡堤防的兩個賞鳥廣場,提供遊客不同的角度觀察關渡的生態;而永續經營區為自然生態與人類活動的緩衝地帶,包括園區東側的稻田區、水磨坑溪水域、海岸等,提供鳥兒不同的棲息環境關渡自然公園網站,2007;
經營方式
自2001年起,臺北市政府依據「台北市市有財產委託經營管理辦法」見表一將關渡自然公園正式委託社團法人台北市野鳥學會經營管理,成為國內首座完全委託民間經營運作的生態保護區;依該法之規定主要項目如下:
表一台北市市有財產委託經營管理辦法
條目
內容
第二條
本辦法所稱委託經營管理,係指市政府委託機關以下簡稱委託機關將市有財產以現況委託受託人營運,受託人應負市有財產保管維護責任,並得依產品消費或服務內容對外收取相關費用;
第五條
受託人對於受託業務須獨立設帳並自負盈虧,委託機關不給予任何經費補助;但屬公益性之委託業務或受託人願出資改善原有設施,經核確能提昇服務品質者,委託機關得就其業務性質或個案給予補助;
第十二條
市有財產委託經營管理應於契約書中載明下列事項:
一、委託案名稱;二、委託人、受託人全銜;
三、委託經營管理之標的、設施清冊、維修管理、保險、稅捐及損害賠償之規定;
四、委託經營業務、項目、範圍、原則;五、委託期限;
六、受託人對外收費項目及標準;
七、受託人應繳租金、使用費、回饋金及權利金、保證金;
八、雙方權利義務包括受託人應投資之資金、應負擔之費用支出及其他權利義務等;
九、對於第三人權益及公共安全之保障;
十、受託人對於委託機關每年實施定期或不定期之查核,不得拒絕;
十一、受託人每年對於受託業務之損益表、資產負債表等財務決算報表應經會計師查核簽證,並送市政府查核後報市議會備查;但受託人為非營利法人或團體時,財務決算報表得不經會計師簽證;
十二、違反契約應負之責任或罰則;十三、委託內容變更之規定;
十四、委託契約終止、解除、續約之要件;十五、雙方應遵守之規定;
十六、受託人所提經雙方協商修正後之經營計畫契約之附件與契約同等效力;
十七、其他約定事項;
第十五條
受託人在委託期間屆滿時如欲續約,應於契約屆滿前三個月,將經營管理成效擬具工作報告送委託機關審議,經審議確屬營運績效良好者,報經市政府核定後為之;其委託期間合計以九年為限;
依該辦法第十二條之規定關渡自然公園有委託期限之限制,期初簽定是以為期七年的契約方式委外經營,在經營過程中若違反契約辦法之規定者,委託機關得終止或解除契約等罰則,促使關渡自然公園更加重視受託期間之營運作業,提升園區經營使用效率之執行;台北市產業發展局亦為此成立了營運督導委員會,每季定期勘測園區經營狀況與評估園區內維護環境等事宜;至今,雖七年契約計畫已期滿,但在彼此協商之考量下,仍延續兩年的委外執行計畫;
而台北市野鳥學會以非營利且自負盈虧的方式經營管理,主要的經費來源是依據該法第二條受託人應負市有財產保管維護責任,並得以產品消費或服務內容對外收取相關費用,包括入園門票全票50元、停車費用大客車80/hr;小客車40/hr,販賣紀念禮品之收益,以及民眾與企業的贊助捐款等;所需耗費的部分,除了維護園區內環境資源的完整性外,亦外聘相關的專職人員在園區內負責控管生態棲地之品質,此外,假日固定時段有入園導覽之解說服務,皆由野鳥協會的義工輪流擔任;
為加強環境教育的推廣與落實,園區內多處設有解說告示、人工濕地教學區、高倍望遠鏡觀鳥處等,提供學校教育和教師培訓的體驗場所;並有多媒體視聽室、鳥類圖鑑參考書目、諮詢室等協助遊客增進生態知識;在硬體設施方面,設立無障礙空間不僅能降低行動不便之旅客的危險性,亦能讓家長攜帶學齡前的幼兒,前來認識動植物,增進保育觀念;在交通方面,鄰近捷運淡水線關渡站及公車站可抵達園區,園區內停車場的規劃,可供一般大小客車停放使用;
關渡自然公園常針對不同的遊客種類,定期舉辦各類宣導活動,像是「2007關渡國際自然裝置藝術節」,來自世界各地的十多位藝術家在園區內進行戶外創作,將關渡自然公園裝置得猶如國際藝術村;此外,亦定期舉辦兒童生態繪畫比賽、溼地環境體驗、認識鳥類、義工招募培訓課程等活動,提高公園使用效益,達到永續利用之功能;
三、華江雁鴨自然公園經營管理
一背景說明
「華江雁鴨自然公園」是台北市野雁保護區最早規劃的地方,主要是因為淡水河主支流大漢溪與新店溪在此交會,且受到海潮的影響,河流流速緩慢、泥沙淤積,因此形成許多泥沼、濕地及自然的草叢,其中富含大量的有機物質以及豐富的水生植、動物,成為眾多鳥類覓食的重要之地葉雲彩,2005;
此外,華江雁鴨自然公園亦提供了人口密度高的台北市民,一個運動健身、假日踏青又能觀察自然生態的休憩環境,如此廣大平坦的綠色地帶,在台北都會區是不可或缺的重要區域,相對的也須承受市民所帶來的汙染與破壞,施工所遺留下的廢棄物等傷害;雁鴨公園惡化之徵兆始於2002年肉毒桿菌中毒事件,約有數百隻雁鴨遭受危害,至2004年底又再次發生何一先,2007,可見環境品質之維護攸關於自然生態生存之關鍵;以下圖三、圖四分別為台北市野雁保護區及華江雁鴨自然公園之區位圖:
圖三、台北市野雁保護區圖四、華江雁鴨自然公園位置圖
資料來源:農委會自然保育網,2001資料來源:環境資訊中心網頁,2001
二成立華江雁鴨自然公園經營計畫
1、成立緣起
台北市政府為維護每年在此棲息的雁鴨科鳥類,免受都市迫害之影響,早於1983年即公告設置「台北市中興橋華江橋候鳥生態保育區」,其範圍約70公頃,後因為擴大保護區範圍,而依野生動物保育法之規定,1993年公告設置為「台北市中興橋華江橋野生動物保護區」,修正總面積約為200公頃;
此外、因淡水河流域候鳥過冬棲地有逐漸往新店溪上游擴散之趨勢,1996年台北市政府建設局召開「中興橋華中橋野生動物保護區範圍變更公聽會」,參與對象包括學術界之專家學者、保育團體、行政院農業委員會、周邊環境行政里長等相關人士,均一致贊同擴大保護區範圍,北起中興橋往新店溪上游延伸至永福橋一帶,面積約達245公頃,並透過公開命名甄選方式,將本區更名為「台北市野雁保護區」;
然而,若端賴保護區的劃設,要達到生態環境的保育功能,恐仍難防遭受人為不當的干擾與違法入侵,尚須建構健全的經營管理規範準則,並確實做到定期監控棲地品質之維護,亦能提供市民從事休閒活動及自然教學的場所,故1996年台北市政府公告成立「華江雁鴨自然公園」,涵蓋面積約為28公頃台北市政府,1997;
2、經營目標
為加強復育野生鳥類及其棲息環境,依野生動物保育法維護東南亞地區候鳥遷徒之重要棲地,促使台北市得以朝向生態都市之發展,提升我國保育之形象;其中以經營毗鄰保護區之華江雁鴨自然公園,成為兼具保育、教育、研究、休閒等多重功能之環境,營造多元而適宜之生態體系為主要目的;此外,建立完善的管理體制及勘測技術,來降低經營管理之成本,並及時檢討與修正現行作業方法亦為重點之一台北市政府,1997;
3、分區使用配置
華江雁鴨自然公園的生態環境可分為水域、泥灘沙洲、草澤、淡水池及公園綠地等,面積約為28公頃,其中又依據不同的資源特性及保育需求,按野生動物保育法劃分為「核心區」、「緩衝區」以及「永續利用區」等
見圖五;
圖五、華江雁鴨自然公園園區配置
資料來源:行政院公共工程委員會,2007
核心區為主要的濕地復育區,包括在華江橋下南北兩側低水護岸工程所產生的高灘地,共約20公頃;依水的循環系統概可分為與河水相通的潮池生態區,不與河水相通的淡水池生態區,亦因其不同的自然生態環境吸引不同的野生動物;本區主要進行鳥類棲地的復育與維護,故不對外開放,以減少人為干擾所造成的影響;緩衝區為隔絕人類活動對野鳥之干擾,在永續利用區及核心區之間,利用綠籬或阻絕溝隔離,設置教學園區做為緩衝地帶;本區不對外開放,提供經申請獲准之人士及團體進入,進行較深入的觀察或教學活動;永續利用區以親子休閒及賞鳥活動為主,設置賞鴨步道、賞鳥廣場、親子活動區等,提供一般民眾從事對環境干擾較少之活動場所楊玉珍,2003;
經營方式
依據野生動物保育法公告設立的台北市野雁保護區境內之華江雁鴨自然公園,主要經營管理機關為台北市政府建設局,2007年通過組織規程暨編制表修正案,更名為台北市政府產業發展局台北市政府,2007,而華江雁鴨自然公園隸屬於其中農林漁牧科之單位所管轄;在公園設立期間,台北市政府曾擬訂「台北市野雁保護區保育計畫書」,並委託台北市野鳥學會針對經營管理規劃提出計劃作業等,為要促使華江雁鴨自然公園兼具水鳥保育之功能及提供民眾自然教育休憩的活動場所;
華江雁鴨自然公園依照不同的環境特性,規劃為水域區、泥灘沙洲區、草澤區、人工生態池區與公園綠地區等五類,並設置賞鴨步道約570公尺,解說告示牌12面、堤壁彩繪22面等設施王韋力,2001,供市民觀察沼澤生態和認識鳥類棲地環境之功用;台北市政府亦舉辦「2007台北華江雁鴨季嘉年華」等賞鳥活動,活動內容包含了水官遊街祈福儀式,期盼藉由沿路的祈福,保護雁鴨平安渡冬、減少河川汙染之用意,但相較於1998年六千餘隻之渡冬雁鴨數僅剩
於三、四千隻已大幅減少許多;
近年來,公園內大多步道外側皆長滿了蘆葦、鹼草及象草,因缺乏適度的清理,以至於不能一覽新店溪畔雁鴨群聚之景象;此外,亦遭受到附近廢水及垃圾的傾倒,不僅成為野狗流竄隨意大小便之場所,更是遊民露宿群聚之處;對環境而言,植被型態已逐漸趨向陸域化、野鳥棲地也由多元化轉向單純化等現象;
台北市政府為挽救雁鴨的生存空間,改善公園內環境髒亂之景象,已邀請各相關學者及民間團體歷時兩年研商,進行「台北市華江雁鴨自然公園暨台北市野雁保護區相鄰區域改善工程」計畫,目前係屬施工階段陳貞妤,2007,可見華江雁鴨自然公園在使用效益上,仍有待調整與加強,因盡早落實保育計畫之經營理念,提升自然公園原有的生態條件;
四、比較關渡與華江雁鴨自然公園經營之差異
關渡自然公園與華江雁鴨自然公園雖同為台北市政府轄下,但在2001年關渡自然公園以公辦民營的方式交由台北市野鳥學會委外經營,亦為其成立了營運督導委員會,負責監督營運作業;而華江雁鴨自然公園仍屬台北市政府產業發展局直接經營管理,有別於經營角色之不同,在經營管理方面即有所差異;
以經營現況來看,華江雁鴨自然公園環境不佳由來已久,惡化之徵兆始於2002年約有百隻雁鴨肉毒桿菌中毒事件,爾後2004年又再度發生相同情況何一先,2007,可見園區內缺乏及時改善環境問題,凸顯出經營效率不佳的情形;相較於關渡自然公園在其河床表面覆蓋一層有機物質動、植物碎屑的厚厚泥底,泥底黏重能吸附水中重金屬有毒物質,降低河川汙染程度;在園區設施使用方面,華江雁鴨自然公園每年隨著舉辦的雁鴨季嘉年華會過後,就較少賞鳥人士或是學校團體會利用此一空間作戶外教學等活動,因而在非賞鳥旺季時,園區內多為民眾慢跑、騎腳踏車及其他球類運動的使用,顯然較相似於一般公園之特性;而關渡自然公園區內設置為無障礙空間,再加上自然中心內設置學習教室、鳥類圖鑑參考書目、注音解說告示及多種濕地生態觀察區等設施,成為家長攜帶孩童假日踏青的活動場所,平時多舉辦自然生態教學等相關活動,
具有教育宣導之功能;
然而,會造成兩公園在經營績效上形成差異之因素,可推測是因經營型態的不同,對園區管理執行效率及投注心力有所落差所致,以下針對兩公園之優劣勢以SWOT分析模式探討之;
表二比較兩公園之SWOT分析
SWOT分析
關渡自然公園
華江雁鴨自然公園
S優勢
1經費運作效率較高
2園區設施較完善
3確實執行生態教育之功能
1不收取門票費用供市民使用
2鄰近多處河濱公園可使用面
積廣大
3無須承擔盈虧之風險
W缺點
1收取入園費用容易降低民眾
使用意願
2容易造成利潤獲得重於教育
目標達成之情形
3經營職責及權力範圍易有模
糊地帶
1缺乏定期境維護之評估
2財務狀況不夠透明化
3缺乏監督管理之單位
O機會
1驅使公辦民營制度成熟化
2得以藉此擴大就業機會
1政府機關相關單位人才豐富
2善加利用鄰近之休憩空間
T威脅
1因有委外期滿之限制,容易
造成經營計畫不夠長遠
2受託單位承接能力的問題
1管理不當造成環境髒亂,有
害雁鴨棲息之空間
2較無效率的經營模式,影響
自然公園設立價值
透過上表所述,在關渡自然公園方面具備了園區設施較完善、自行控管財務使用等優勢,但也因收取入園費用容易降低民眾使用意願,因而須藉由舉辦活動或增加園區可提供資源之使用的方式,來吸引民眾願意到此消費,此外因受到委外期限之期滿限制,容易造成經營者在規劃執行上,欠缺遠程的經營措施,易導致爾後的接管單位有執行落差等問題;在華江雁鴨自然公園方面,園區內以不收取門票費用供市民使用且無須承擔盈虧之風險為其優勢,容易造成財務狀況不夠透明化,政府無法確實落行監督職責等問題,導致較無效率的經營模式,影響華江雁鴨自然公園的設立價值;
關渡自然公園是國內第一個採用公辦民營方式的自然公園,民間經營管理者除了賦予維護自然生態之使命外,同時也需承擔盈虧之風險;台北市野鳥學會有20位正職人員負責管理關渡自然公園執行之工作不含義工,主要的管理經費來自於收取園區的門票、停車費等其他區內消費,促使經營者為要增加財務來源,積極提升園區使用率,維護環境品質等效益,並依「台北市市有財產委託經營管理辦法」第五條屬公益性之委託業務或受託人願出資改善原有設施,經核確能提昇服務品質者,委託機關得就其業務性質或個案給予補助,使其關渡自然公園內之濕地保育與維護,仍為台北市政府適時撥款補助之;
此外,成立營運督導委員會為要確保委託經營服務之品質及營運效能,納入專家學者之意見,及強化與鄰里區域互動之機制,對經營者就委託業務達成度、經營績效、服務品質及市民滿意度進行監督、考核及輔導,並作為爾後是否繼續委託之依據台北市政府,2006;營運督導委員會共有13位評鑑委員,由台北市政府產業發展局之局長擔任召集人,副局長為副召集人,委員包含政府機關1人、專家學者4人、贊助企業匯豐銀行、中國石油、台灣惠普、合泰汽車4人、民間團體會計師及臺北市相關單位水利會會長2人,負責每季定期勘測園區經營狀況等事宜;在營運督導委員會的定期監控下,促使經營者積極舉辦相關生態之教學活動,不僅得以推展關渡自然公園國際保育之聲譽,亦可落實教育、休閒等經營目標之效益;
而華江雁鴨自然公園因由台北市政府直接經營辦理,主要經費來源由市政府產業發展局逐年編列預算及惠請中央予以補助,並未收取入園門票等其他費用;目前負責華江雁鴨自然公園之經營作業者,為台北市政府產業發展局農林漁牧科正職人員1人及外聘人員1人所負責;園區內維護環境的除草工作,由台北市政府委外廠商定期處理,但因華江雁鴨自然公園為台北市政府直接經營管理,所以並未成立監督單位對園區經營狀況加以控管,且缺乏定期環境維護之評估或編定執行計畫等作業,導致在使用效率及環境品質上有待改善;臺北市政府亦於每年雁鴨渡冬過季,舉辦嘉年華會賞鳥活動,但在缺乏經營監督計畫及較無經費壓力之狀態下,容易造成執行效率不佳、降低自然公園之效益等問題;