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政府采购中理性政府行为的角色分析
一、“理性政府”的内涵
“经济人”的理性观是指,人的经济行为是理性的(Rational)或合乎理性的,而不是本能的或感性用事的。也就是说,人在经济生活中总是受个人利益或利己心的动机所驱使,人在作出一项经济决策时,总是深思熟虑地对各种可能的抉择权衡比较,以便找出一个方案,这个方案能够使他耗费给定的劳动或金钱,带来最大限度的利益。对这里的“人”应作广义的理解,“它可以指某一个人、某一家庭、某一企业、某一部门、某一地区或某一国家”。因此,“经济人”的理性行为也可表述为:产生最优化的行为。这对消费者来说,就是花费一定的金钱买进的消费品总效用为极大值;对以赚钱为目的的厂商来说,就是利润极大化;对非营利机构和政府机构来说,则意指对既定目标寻求最优化决策。然而,“经济人”的理性观和“理性人”的理性观是既相互关联,又有区别的。
“经济人”的行为模式有两个特征:利己性(Selfishness)和理性(Ration)。“理性人”的行为模式特征是:能够利己,也能够利他。理性的行为无需完全是利己性的。比如,一个舍身报国的人的行为是理性的,但却不是利己的、“经济人”更多地是从经济的角度来作出决策,而“理性人”则把社会因素、文化因素等考虑进来,更多地是从社会角度来作出决策。如孔融让梨这一类行为,从经济角度来看未必是理性的,但从社会角度来看则是理性的。这表明,“理性人”更接近“社会人”的范畴。“经济人”追求利益最大化的行为是为了自己,而“理性人”追求利益最大化的行为可能是为了自己,也可能是为了他人。
“经济人”的理性行为是以利己为出发点的,“理性人”的理性行为可能是利己的,也可能是利他的。
“理性政府”是与“理性人”相对应的一个概念。“理性政府”也可以说成是政府理性。政府理性是说政府在参与经济活动的过程中,其行为是理性的或合乎理性的(而不是盲目的或感情用事的),它的表现形式是把追求一定的利益作为自己的行为目标。由于政府是一个非盈利组织,因此,它不能只把追求政府组织自身的经济利益作为自己的行为目标。这里有两种含义,一种是作为非盈利组织的政府,它要追求的利益不光指经济利益,还包括社会利益、公众利益等。这种利益是包括经济利益、社会利益在内的各种利益的“利益集合体”,是一个利益群。目前一个比较概括的提法是社会福利最大化。另一种是政府所追求的利益,不应该只是政府机构自身的利益,还应该包括政府所代表的,并为其服务的社会公众的利益。这两点是政府有别于社会中其它经济组织的根本标志。也就是说,理性政府在追求社会福利最大化的过程中,其行为不应该是完全自利的。通过以上分析,我们说,“理性政府”是指在经济活动中,对既定目标寻求最优决策,以满足社会和公众需要的政府。理性政府的特点是:(l)行为的方式是理性的,但并非完全是自利的;(2)追求的目标是社会福利最大化;(3)实现目标的方式是最优化决策。
政府理性属于组织理性的范畴,由于政府是由许许多多的政府官员组成的,政府的行为是由政府官员的行为达成的,因此,政府的目标与政府官员的目标的协调、政府的行为与政府官员行为的协调、以及政府官员的行为的协调等是政府行为理性的关键。为便于讨论,我们假定,政府目标与政府官员的目标、政府中官员的行为都是协调一致的。
在政府采购活动中,理性政府是指,政府以市场主体身份参与市场交换活动时,其行为是富有理性的,这种理性表现为政府所追求的目标是多方面的。比如,通过采购这一手段来实现消费、投资、调控经济和提供公共产品等目标。政府实现这些目标的途径是通过其履行不同的角色来达到的。这些角色是:消费者角色、投资者角色、调控者角色和公益人角色。
二、政府在采购中的几种角色
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消费是消费主体(或者说消费者)在市场中的经济行为。在西方经济学中,消费主体通常是指居民、厂商和政府。居民消费主要是居民对吃、穿、住、行、乐等基本需求的实现。最常见、最熟悉的个人消费就是逛商场购物。厂商消费包括厂商生产性消费及职工个人生活福利性消费等。
政府消费是指各级政府及其所属机构,为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要,从国内外市场购买货物和服务的行为。在我国,政府也是一个消费者的观念,是近些年才逐渐被认识的。过去很长一段时间,由于这个消费者比较特殊,人们对其认识不足。按照西方契约政府理论,政府为了实现政府职能和向公众提供公共服务而向纳税人征税从而形成了公共资金(Public Fund)。政府“花”公共资金的行为,在纳税人看来,政府应是受纳税人的委托在管理公共事务中从事公共开支的一个特殊消费者。政府作为消费者的特殊性表现在:
(l)消费主体的整体性。政府消费不同于居民消费和企业消费。居民和企业的消费行为是分散进行的,而政府消费是政府各职能部门、社会团体和其他公共事业