能源监管机构权力边界问题研究.doc

能源监管机构的权力边界问题研究
建立合理的能源产业监管体系,必须在解决能源监管机构的设置进行合理的组织设计同时,还需要划清其与相关权力主体的权力边界,换个角度来说,这个问题也就是能源产业政府监管权配置问题。能源产业政府监管权的配置主要涉及四个方面:;;;。
一、政策部门与能源监管机构之间的权力配置
长期以来,许多国家的能源产业是由国家垄断经营,与其他公用事业同属国家行政体系的一环,由政府直接加以管理控制。这一时期,各国政府统一行使能源政策制定职能和监管职能,只是由内部单位按分工负责各业务的办理,实行政企合一、政监合一的管理模式。在这种体制下,监管者直接向民选官员负责,从而可以增加民主的控制力和政治合法性。但是,这种体制也可能导致政府更愿意为了实现其他目的,而牺牲经济效率,如为了增加就业而保护企业免于竞争。
但是,从1980年代以来,能源产业的市场化改革浪潮席卷世界各国,以往的管理模式已经无法适应市场经济的要求,各国能源监管的职能存在明显的专业化趋势。从职权分工的角度来看,监管职能专业化体现在监管机构与政策部门的职能相互分离,即通常所谓的“政监分离”。政策部门包括两类:
一类是宏观调控部门,在我国,主要是中国人民银行、财政部。[1]宏观调控的职能是是上世纪30年代大危机之后,根据凯恩斯的经济学说逐步形成的间接干预经济活动的政府实践。调控的目标是为了保持经济整体运行的稳定,调控对象是经济增长率、通胀率、就业率衡等总量目标,调控手段主要是货币政策和财政政策。可见,宏观调控仅仅改变企业和个人做经济决策的环境参数,区别于微观层面对企业和个人的政府监管行为。
另一类是能源政策部门主要负责能源政策的制定,包括制定能源发展战略、能源产业政策;确定能源产品及相关服务的定价原则;制定与产品和服务的质量以及安全、环境、资源合理利用等有关的政府监管法律法规。目前,我国能源政策制定权分散在十余个部门[2],其中最主要的是国家发改委,2008年机构改革之后尽管为了加强能源管理而设立了国家能源局,但是我国目前对部委管理的国家局并不拥有独立的部门规章制定权[3],所以其政策制定的职能仍然受到较大的桎梏。
而监管机构则负责既定的行业发展目标和政策以及监管的法律法规,制定具体的规定和标准并监督执行。例如“西电东送”、“风电开发”、“电力普遍服务”、“西气东输”等有关能源的产业政策和公共政策的制定和发布,就应由政府能源政策部门负责,能源监管机构可以参与这些这些政策的研究和制定,但它并无权对此负责,它要负责的,是通过市场准入、垄断性企业投资审批、价格制定等监管职能的发挥,使上述政策得以落实。但是,目前我国现有的能源监管机构——电监会本应拥有的投资审批、价格制定等监管职能却操于发改委之手。长期以来,发改委调控经济的主要手段就是项目审批和价格干预。每当通货膨胀显现,价格管制便被当作“法宝”祭出,不仅缘于计划观念顽固,更因体制旧轨尚存,延续着计划经济的“路径依赖”。[4]因此,在今后的机构改革中,应对发改委的价格司等“制约经济社会发展”的部门采取“拆庙”措施,将能源领域的价格监管权归属能源监管机构行使。
不过,政策与监管的界限并非泾渭分明,监管过程中也涉及到监管政策的制定,如具体监管政策的选择、监管标准的制定等。两者的区分只是相对的。而从世界各国的能源政策部门设置来看,各国的做法也不尽,有的国家采取的做法是单独设立能源部,如美国的能源部(DOE)、加拿大的自然资源部(Natural Resources Canada)和俄罗斯的工业能源部,也有不少国家则基于能源事务与经济发展息息相关的考虑,将其隶属于经济事务主管部门,从而收到政策统合的功效,如英国的商业、企业与监管改革部(BERR)、韩国的产业资源部、日本的经济产业省(MITI)等等。
当然,在能源政策部门与监管机构的相互独立性而言,各国采取的做法各有不同,主要表现为两种模式:
一种是独立的能源监管机构,同时赋予具体的监管权。独立能源监管机构又可以根据其设置区分为:
(1)在能源政策部门之外设立的监管机构,如我国的国家电力监管委员会作为国务院直属事业单位,与能源政策部门——国家发展改革委相互独立,就属于这种模式。这一模式在监管机构的独立性方面具有较强的优点,但是由于受长期历史传统的影响,这种模式的做法可能会在能源监管机构和能源政策部门之间产生很强的不是“一家人”的疏离感,使监管机构无法得到部门的政策支持。[5]
(2)隶属于能源政策部门的能源监管机构。是法律给予它们很大的独立权力,在一定的范围内可以相对独立地决定监管政策。