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计划生育跨入法治时代
在新中国的法制史上,可能很少有一部法律从立法动议到正式出台经历了这么长的时间,也很少有一部法律背负了这么浓厚的“树立国际形象”的色彩。经过20多年的研究论证,《人口与计划生育法》将于9月1日正式实施,这被很多人认为是“我国人口事业发展史上里程碑式的事件”。计划生育的立法从1970年代末就开始了,整个过程可以说“一波三折”,经历了1978年、1982年、1988年、1993年四次论证、起草,但皆因“条件不成熟”没有出台。1998年,计划生育立法被第五次“摆到了台面上”,经过三年多的努力,2001年12月29日终获通过。关于“一波三折”的原因,全国人大常委会法工委副主任张春生说,除去没有国际上立法经验可供参照外,制定这部法律本身还存在一个难点,这就是,法律中规定的政策、措施、办法既要有效地控制人口的过快增长,又要能为国际社会基本接受。多年来,在这个问题上进行了艰苦的探索。而《人口与计划生育法》的出台,一方面表明这方面的探索已取得了相当共识,另一方面,也是因为中国计划生育已经实现了重大跨越,具备了法治化、规范化的基本条件。中国人民大学人口与发展研究中心副教授穆光宗博士则称,这标志着中国计划生育已经开始从行政强制为主导向以群众的满意程度为第一标准的新阶段转变。焦虑时代的计划生育中国大规模的计划生育并非始于人们通常印象中的改革开放之后,而是从1970年代就开始了。当时,关于计划生育的提法是“晚、稀、少”:“晚”是指男25周岁、女23周岁才结婚;“稀”指两胎要间隔4年左右;“少”是指只生两个孩子。 1978年3月,计划生育被写进了宪法。就在这一年,中国进入了一个新的历史时期。“当时很多人都有很强的‘强国梦’,都想用最快的速度把国家搞上去,在这种急切的心情下,对人口实行‘急刹车’成为了一种当然的选择。”穆光宗博士说。 1980年,新华社公布了中国人口发展进程百年预报:如果按中延续下去,2000年中国人口要过14亿。有媒体报道说,这一消息发布后,引起很大震动。一度曾有人主张“我国人口近期宜取负数发展”,建议20年内采取一切措施,使每年人口出生率低于人口死亡率,进入人口的负增长。但这将意味着有一半左右的夫妇终生不能生孩子或至少20年内不能生孩子。因此响应者不多。另一种观点则影响很大。几位科学工作者建议从1980年起大力提倡一对夫妇只生一个孩子,这样到2000年人口自然增长率可接近零,全国人口可控制在11亿以下。这个方案曾对我国的人口政策产生了直接影响。 1980年出现了计划生育发展史上标志性的事件,即中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,郑重向全国发出了
“一对夫妇只生一个孩子”的号召。随后,中国的计划生育政策在数量上进一步收紧。“晚婚、晚育、少生、优生”取代了“晚、稀、少”的提法。中国人口学会副会长、北京大学人口所教授张纯元说,两种说法相比较,晚婚、晚育没有变化,少生从允许生二孩调整为基本只准生一孩。稀是就生育间隔而言的,只生一孩,就不存在间隔了,稀被取消了。“这一调整在城镇采取一些必要措施还具有一定的可行性,但在农村却困难重重。”张纯元教授说。一位研究者指出,抛开农耕文明形成的“多子多福”的观念不谈,仅就农村的生产方式、社会福利状况以及偏远地区的医疗条件而言,对家庭成员的依赖也使只生一