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试论我国的行政垄断及其法律规制
内容摘要:我国从计划经济转变到市场经济过程中,由于经济体制改革尚未完全完成,政府各部门和企业等市场主体追求利益,使行政垄断在我国顽固地存在着。行政垄断阻碍了市场经济的健康发展,严重侵害了消费者的利益,导致了政治腐败。虽然反垄断法专章对行政垄断做出了法律规制,但总体看我国行政垄断法律规制仍然存在缺陷。本文首先对行政垄断的概念和特征进行了阐述,然后分析了行政垄断的成因,接着又阐述行政垄断的危害,分析了我国反行政垄断的立法现状,并在分析的基础上指出了我国行政垄断法律规制所存在的问题,最终提出了完善我国行政垄断法律规制的建议。
关键词:反垄断法行政垄断法律规制
一、行政垄断的概念和特征
关于行政垄断的概念,目前学界还尚无定论,但有各种定义方式,比如孔祥俊认为“行政垄断是指行政机关(包括享有行政权的组织)滥用行政权力干预市场竞争的行为”。孔祥俊:《反垄断法原理》北京中国法制出版社2001版,第824—825页。
郑鹏程认为“行政垄断是国家各级各类行政机关(国务院除外)违法行使职权,排斥、限制、禁止市场竞争,破坏社会主义市场经济竞争关系的行为”。郑鹏程:《论行政垄断的概念与特征》山西师大学报(社科版)2000版,第39—42页。
胡汝银认为“行政垄断是通过行政手段和具有严格等级制的行政组织维持的垄断”。胡汝银:《竞争与垄断:社会主义微观经济分析》,上海三联出版社1988版,第48页。
张德霖认为“行政垄断是行政权力加市场力量而形成的特殊垄断”。张德霖:《论我国现阶段垄断与反垄断法》经济研究1996版,第16—19页。
张瑞萍认为“行政垄断是政府凭借公共权力来排除或限制竞争,行政垄断包括合法的行政垄断和非法的行政垄断”。王晓晔,张瑞萍:《反垄断法与市场经济》北京法律出版社1998版,第59页。
这些定义上的争议主要集中在行政垄断是否是一种违法行为,行政垄断实施主体范围问题,笔者通过比较更加赞同孔祥俊的观点,认为把行政垄断定义为行政机关(包括享有行政权的组织)滥用行政权力干预市场竞争的行为比较合适。
关于行政垄断的特点有以下方面
(一)行政垄断主体具有行政性。即行政垄断的实施主体地位特殊,其主体是具有行政管理职能的非市场主体,与其他垄断的主体不同。
(二)行政垄断具有鲜明的强制性。行政主体拥有法律赋予的强制执行力,它是一个公权力机关,其行政行为一旦作出,行政相对人就必须服从,行政主体实施的垄断行为在形式上具有对抗性。
(三)行政垄断具有较强的隐蔽性。行政垄断往往是以抽象行政行为的形式表现出来,通常制定对其管辖范围内的公民、法人或其他组织具有强制力的部门规章、地方性规章、命令、决定等达到限制竞争的目的。而且,行政垄断常为保护地方利益和行业利益,以维护市场秩序或加强管理为由限制竞争,使其垄断行为具有隐蔽性。
(四)行政垄断具有更严重的危害性。与经济垄断相比,行政垄断具有更严的社会危害性,这种危害不光是体现在其实质对竞争的限制,它除了经济危害性外,还具有社会危害性、政治危害性和法制危害性。
(五)行政垄断具有违法性。行政垄断是一种违法行为,其违法本质体现在:第一,行政违法行为。行政垄断符合行政违法必须具备的四个要件,行为主体是行政主体,且负有法定义务,具有出于过错而不履行法定义务的行为,因此,行政垄断违反了行政实体法和行政程序法等行政法律法规的规定,破坏了正常的行政管理秩序,是行政违法行为。第二,经济违法行为。行政垄断实质是限制竞争的行为,侵犯了国家法律保护的社会主义市场经济秩序,具“垄断性
”,是经济违法行为。第三,当行政垄断造成严重社会危害,侵害了刑法所维护的社会关系时,就要依法受刑罚处罚,从而具有了刑事违法性。
(六)行政垄断具有明显的复杂性。从上述特征中我们看出行政垄断很典型的一个特征是具有明显的复杂性。例如,行政垄断的实施主体很复杂,它是非市场主体又不能脱离市场;具有相对独立性又和其他行政主体关系密切。
二、行政垄断的成因和危害
(一)行政垄断的成因
1、官商不分是行政垄断产生的历史原因
封建社会是我国历史上占据时间最长的社会形态,无论是屯垦或经商都被官府控制掌握,形成了官商不分的历史传统。尽管在明朝中叶出现了一些资本萌芽,商品经济有了一定规模,但是国家对商品流通领域干预依然严重,如盐、铁行业一直官营,官营机构享有行政垄断权,“一些官府机构直接从事商业活动,采取强取豪夺的方式,进入商品流通领域,利用权力进行强买强卖”。徐士英:《行政垄断与反垄断研究》,人民法院出版社2001版,第431页。
这种官商不分的历史传统,是我国行政垄断产生的历史原因,而且形成了一种历史惯性对我国现代的政治、经济和社会文化有极大的影响。
2、行政干预经济主义是行政垄断产生的意识原因
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