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村委会选举的困局与反思
摘要:两办下发了《关于加强和改进村民委员选举工作的通知》,表明了当前村民自治所面临的问题之棘手,学界对中央处理这一问题的做法褒贬不一,有的认为这是对村民自治的过度干预行为,有的则提出相反的意见,认为之所以造成当前这么严重的问题是政府指导不力所致,各方也都就如何解决这些问题提出了自己的看法,但多为泛泛之论,不可能对问题的解决有什么实质性的帮助。有鉴于此,本文试图通过个案实证的方式对相关问题进行回应。
关键词:村委会选举;困境;应对策略
中图分类号:D638 文献标识码:A

一、理论缘起

5月30日,新华网公布了中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》,其中第五条提出,坚决查处村民委员会选举中的贿选等违法违纪行为,“对参与或指使他人以暴力、威胁、欺骗贿赂、伪造选票、虚报选举票数等违法手段参选的
,一经发现即取消其参选资格,已经当选的,其当选无效;违反治安管理规定的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。此通知一出,学界反响热烈,不同学科的学者分别从本学科的角度提出了自己观点与看法:于建嵘教授从利益与制度博弈的角度看待贿选产生的原因,他认为对于实施贿选的人而言,他们之所以选择贿选的方式来干预选举是因为他们能够通过贿选获得更多的利益①。参加选举的村民之所以能够接受贿选,原因在于缺乏长远眼光和权利意识②。同时,上级领导部门对于贿选的态度暧昧,监督职能发挥不到位,也对贿选行为起到了推波助澜的作用③,使得贿选行为被间接鼓励。再者,相关法规也存在操作性不强和具体规定模糊不清的弊病,也都给村干部的贿选行为提供了可操作的空间。在此基础上,于建嵘教授认为通知中“加强对候选人治村设想或竞职承诺的审核把关工作。要引导候选人着力围绕发展经济、完善管理、改进服务提出方案和措施”的提法是明显的越权行为,是对村民自治的过度干预,他认为要解决贿选等问题必须从“解决村庄‘集体资产’的管理权限问题,在立法层面应吸取其它国家和地区应对非法竞选活动的法律经验,让法律发挥事前的预防作用,发挥村规民约的作用”[1]等三个方面着手来抓。

蔡定剑认为贿选是民主制度必然的伴生品,在人类民主发展的历史上,贿选一直就伴随着选举的过程,中国目前村级民主选举中的贿选现象也不例外。究其原因:第一,选举过程的暗箱操作,不透明①;第二,贿选之所以越来越严重,是因为规范选举的有关法律迟迟没有跟上(这一点和于建嵘教授的观点是一致的)②;第三,乡镇干部意图操纵选举,使得选举的公平性丧失,即使出现选举中的贿选行为农民也是无处获得有效的救济。他认为农村选举要走出贿选的困局就要“通过地方立法方式把这些精神明确化、具体化、制度化。比如对贿选,还可以根据各地实际,做出列举性的明确规定。特别是对选举中是否贿选的纠纷,应有快速有效的裁定和处理机制,使贿选得到及时严肃处理,才能真正解决贿选问题。解决农村的选举腐败问题,提升民主选举的质量,各级党委和政府必须真正重视民主建设,把它作为重大事情来抓,建立基层政府和有关部门指导监督村委会选举的责任制,使失职人员承担一定的政治责任和法律责任,如此才能使农村选举走出困局。”[2]
刘伟对于贿选等问题的研究更为深入,他试图跳出选举来看选举,从治理的角度和民主发育的条件出发
,把村庄划分为四个类别来研究不同村庄出现贿选的社会基础。③认为不应该仅仅停留在就事论事地讨论如何防止贿选这一技术层面的问题,而应该把选举和选举之后的治理联系起来看待,并对不同类型村庄的社会基础展开研究,试图查找出贿选等不规范行为的真正原因。
顾肃则认为,中央下达文件是需要的,但这远远不够,还需要如村务公开、舆论监督、独立机构审查等机制的不断健全,才能保证基层民主不流于形式。另外,还应监督村干部在任期间的行为,以及提高村民的政治觉悟。
其他学者也都对这一问题提出了自己的看法,这里不再赘述。从总体看,他们的观点可以说每个方面都有所涉及,但是没有一个方面讲透彻,比如学者们都提到了要加强干部在任期内的监督,但是任何有效的监督方式都没有提出来;有的观点甚至大相径庭或相互矛盾,对于同一份文件可以有着完全相反的解读;有些学者的观点甚至与村民自治的精神背道而驰,强调把监督的权力更多的上收给上级政府部门,而事实已经证明这是不可取的,否则村民自治也不会走到今天这样。那么村民自治走入今天这样的困境,究竟是什么原因造成的呢?除过以上学者们提到的那些之外,是否还受到其他方面因素的制约呢
?村民自治如何走出当前的困境呢?带着这样的问题笔者进行了一次专题调研,在鲜活的实践中发现了一些很有价值的经验和材料。

二、实践的追问

笔者在今年7月份对一次村民选举活动进行了实地调研。现将主要情