宋朝制定政府购买预算的基本依据.doc

宋朝制定政府购买预算的基本依据.doc宋朝制定政府购买预算的基本依据
提要:政府消费的物资,究竟哪些需要购买?应购买多少?这是制定政府购买预算必须解决的基本问题。宋朝制定政府购买预算的基本依据主要是供求形势和运输状况。两者相比,供求形势居于主导性基础性地位,运输状况则起辅助性调节性作用。
关键词:宋朝政府购买预算


制定财政收支计划,亦即编制预算,乃是我国历史上财政管理的一个古老传统。[1](4页)《通典》卷六《食货六赋税下》记载:唐朝的“度支岁计”,布绢绵开支二千七百余万端屯匹,其中的一千三百万入西京、一百万入东京,一千三百万用作“诸道兵赐及和籴、并远小州使充官料邮驿等费”;钱的开支是二百余万贯,其中的一百四十万为“诸道州官课料及市驿马”,六十余万贯“添充诸军州和籴军粮”。据考证,这些数字是预算的以天宝七载(748)的实际收入数,支天宝八载(749)之用。[2](上卷第一分册34-35页)这说明政府购买作为唐朝财政支出的重要内容,不仅已纳入预算管理,而且在年度支出预算中确定了购买资金的总量额度。
宋承唐制,所有政府购买都必须制定预算,否则属于严重违法。宋哲宗元符元年(1098)二月根据户部之言规定:“今后官司应缘收买及造换、修完、出染之类物色,若不豫行计料申乞、支拨收买,……官吏并科杖一百,不以失减。”[3](卷494)宋朝政府购买活动的开展,是从规划购买预算开始的,而政府购买的整个运作过程,多数情况下也就是购买预算的执行过程。
政府消费的物资,究竟哪些东西需要购买?应购买多少?这是制定政府购买预算必须解决的基本问题。宋朝是根据哪些因素制定购买预算的?或者说,是什么原因导致宋朝政府必须通过购买来满足其消费需求?本文认为,政府消费物资的供求形势和运输状况,是宋朝制定政府购买预算的两个基本依据。

一、供求形势是决定政府购买预算的首要因素

在宋朝的各个时期,政府消费所需物资的品种构成基本没有多大变化,可以大体分成经常性需求和临时性需求两大类。所谓经常性需求主要有:国防物资,包括军队日常装备、军事人员日常给养物资等;行政管理物资,包括宫廷的日常消费物资、各级官僚机构的消费物资及官吏薪俸物资等;官营非赢利性企业所需物资,例如兵器制造、铸钱、造船等企业所需原材料等;政府设施如房屋及公共设施如河流堤坝的经常性维护物资等。临时性需求通常表现为不是每年都有的重大工程建设项目,主要有政府的大型土木工程建设如建宫殿、筑城、治河、兴修水利等所需物资。上述物资之中,需求量最大的还是军队官吏薪俸给养的粮草绢帛等。
在一个特定的时间段内,譬如某一个财政年度之内,各地区、各单位的需求量,总体上是固定的。例如,宋朝建立伊始,为了强干弱枝,强化中央集权,全面收夺地方的军政财权,其重要措施之一就是对州军的支出预算实行定额管理。宋太祖乾德三年(965)三月,“是月,申命诸州度支经费外,凡金帛以助军实,悉送都下,无得占留。”[3](卷6)宋太宗至道二年(996)十二月,又诏令重申:“应诸道司[州?]府军监,今后合要支用财谷等,各须预先计度,准备支遣。诸处起发上供金银钱帛斛斗纲运,并须赴京送纳,缘路诸州,不得辄有截留。”[4](食货42之2)因此地方上的年度支出被限定在一个基本的范围之内,其余都属于应该上供中央或根据中央命令调遣的。
占中央财政开支大头的军需物资同样有明确的数额。庆历七年(1047),担任三司使的张方平对当时因与西夏战争而增加的四十余万军队每年的给养费用,算了一笔细帐:“三司勘会,陕西用兵以来,内外所增置禁军八百六十余指挥,约四十有余万人。通人员长行用中等例,每人约料钱五百,月粮两石五斗,春冬衣紬绢六匹,绵一十二两,随衣钱三千计。毎年共支料钱二百四十万缗,粮一千二百万石,准例六折,计七百二十万石,紬绢二百四十万匹,绵四百八十万两,随衣钱一百二十万缗,每次南郊赏给六百万缗。内马军一百二十余指挥,若马数全足,计六万有余匹,每年支草一千五百一十二万束、料一百五十一万二千石。”[5](卷23《论国计出纳事》)在军队定员、给养定标准的情况下,其需求的定额管理在技术上并不困难。
这些物资的供给,无论在宋朝的哪个时期,都不外赋税征敛和购买所得这两条渠道。以主要供给军队消费的粮食、布帛、草料为例,据蔡襄在《论兵十事》一文统计,宋英宗治平年间这三项物品的二税直接征敛数和购买所得数的比例如表1所示:

表1治平年间财政收入比重表

物品总收入数‚二税收入数ƒ购买所得数‚:ƒ:
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