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论案卷排他性制度
摘要本文从案卷排他性制度基本理论入手,论证其价值内核在于保证“决定者必须听证”,促使行政相对人的申辩权和质证权得以真正发挥作用,是听证程序的核心;并结合行政处罚本身具有的惩戒性,以及对行政相对人实体权利的直接影响,提出在行政处罚听证程序中设立案卷排他性规则的必要性。我国行政处罚听证程序中案卷排他性制度的缺失,造成在行政处罚活动中出现了案外调查取证,单方面接触当事人等种种现象,使听证程序流于形式。针对上述问题,提出在行政处罚听证程序中确立案卷排他性制度,设置否定性法律后果,承认并限制官方认知等建议。
关键词听证程序案卷排他性制度行政处罚
作者简介:李蓓,天津师范大学法学院。
中图分类号: 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2014)07-040-02
一、案卷排他制度的基本理论分析
(一)听证程序和案卷排他性制度的价值内涵
案卷排他性制度是美国联邦行政程序法的核心制度之一,要求行政机关所做行政决定的依据,必须是听证案卷中经过当事人质证和辩论的的证据,不得以听证案卷以外的,未经当事人质证以及当事人并不知晓的证据为依据。其价值理念根源于西方的自然公正原则。这一原则的两项基本要求:第一是任何人不得做自己的法官,第二是在作出不利于他人的决定之前,必须听取相对人的意见。从现实角度考虑,公民作为一个社会个体而言,其力量在行政机关面前非常弱小,随着经济社会的发展,行政机关所担负职能和权力不断扩张,使得行政机关与行政相对人之间权利分配愈加不平衡,行政相对人合法权益更需要程序性保障。
(二)案卷排他性制度来自于美国摩根案
1933年6月,美国堪萨斯市的农业部部长经牲畜买卖法和牲畜市场法的授权,对当地的畜牧代理服务收费做出最高限价,法律规定此次限价令的做出应经过正式听证程序。听证一共举行了两次,口头证词多达13000页,记录有1000页之多,可见这次的听证会的确对于是否出台限价令的问题展开了讨论,给予了人们充分举证质证以及陈述申辩的机会。但最终所做出的限价决定却无法让行政相对人信服接受。申诉人表示:限价决定的做出不符合正当法律程序的要求,其中最主要原因是听证会结束之后,相关工作人员没有总结出一份能够完整展现听证过程,呈现证据材料并且能够表达当事人申辩理由的简短报告,以供此次限价令的实际决策者――农业部部长阅读。因而也就不能保证唯一有权做出现价令的人,是根据听证会上经过当事人质证和辩论的证据材料而作出决定。于是便起诉至法院。最高法院判决:法律既然明确要求限价令的出台要经过正式听证程序,那么就是提出了程序性要求,即此次限价决定的作出,一定要经过利益相关人和行政机关之间的充分讨论,并且根据听证会中认可的证据材料做出最后决定,判令此案发回地区法院重审;授予原告有要求农业部部长写出做出限价令的理由、依据以及思维过程的权利。这被称为第一摩根案,明确了
“决定者必须听证”的原则。
二、我国行政处罚听证程序的缺陷――案卷排他性制度的缺失
(一)法条中没有明确规定听证案卷构成处罚决定的唯一依据
我国《行政处罚法》第42条第一款第(七)项规定:“听证应当制作笔录;笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”但是就听证案卷的效力问题却没有提及,即没有明确的法条确认听证案卷构成行政处罚决定的唯一依据。与国