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简论人大决议的起草
作出相关问题的决议是各级人大及其常委会的一项重要职权,对比立法和监督工作,人大决议并不像立法说明、调研报告(视察报告)那样有大致固定的体例形式和相对成熟的起草经验,实践中也缺乏一套可资借鉴的质量标准,往往使决议的起草者无所适从。2010年1月和2013年11月,作为工作人员,笔者先后参与起草了吉林省人大常委会《关于加快推进长吉图开发开放先导区建设的决定》和《关于突出发展民营经济的决议》。基于此,结合工作实际,笔者拟对人大决议的起草谈些不成熟的看法,以求教于大家。
先说明一点,人大作出的“决议”和“决定”并不完全等同,二者在适用范围及写法方面都是有差异的,本文不欲就此详述,笔者下面谨以“决议”作为展开论述的视角。其一,决议性质属于人大四项职权中的“决定权”,各级人大及其常委会作出决议是宪法赋予权力机关的法定职权,从法理渊源而论,人大决议的法律地位直接来源于宪法,其权威性、严肃性不言而喻。其二,一般而言,决议都具有可执行性。各级权力机关作出决议,其追求的法律效果在于执行。决议如果没有可执行性,则作出决议的意义、目的就无法实现。其三,决议具有法律强制性,这是由决议的可执行性派生而来的,也是由作出决议的主体即各级人大及其常委会作为权力机关的法律地位而决定的。从理论上讲,如果决议对象行为人(包括自然人、法人及非法人组织)违反了决议的内容,就要承担相应的法律责任。其四,就法理而言,相关的审议活动应作为启动决议的前置程序。换句话说,决议的产生一定要在国家权力机关的法定会议(人代会、常委会会议)上对相关议题、报告进行审议并正式表决通过后方可作出,这也是决议的程序合法性要求。
依笔者看来,要做好决议的起草工作,需把握以下三点:其一,熟悉、了解拟作出的决议内容,做到心中有数,有的放矢。譬如在起草上述关于长吉图开发开放先导区建设和发展民营经济的决定、决议之前,起草者一定要学习、掌握吉林省长吉图开发开放先导区建设及民营经济发展的情况,这是高质量完成起草工作的前提。其二,要牢牢把握住国家权力机关的站位,选择合适的材料视角。作为人大及其常委会作出的决议,要着重谋划本行政区域内的重大事项,立足于对“一府两院”的监督,不应过多拘泥于具体工作事项和细节安排,更不应干预政府和司法机关的正常工作。其三,决议草案篇幅不要过长,决议提出的执行事项和要求应力求简洁、清楚、明白,避免过多口号式、虚化式语言。
联系到决议的篇章、体例、结构,就具体起草方法和技术而言,笔者提出以下建议:第一,导语部分。这是决议的开篇,这一部分要交代作出决议的背景(如在人代会或常委会会议上通过审议某项议题、报告而决定作