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重构我国行政诉讼受案范围界定标准及立法模式
 
摘要:在我国,行政诉讼法界定受案范围的实质性标准不是具体行政行为,而是多重限制的标准,体现了行政诉讼受案范围的太窄;从立法模式来看,行政诉讼受案范围的内容并不仅体现在一部《行政诉讼法》中,《行政诉讼法》对受案范围是概括式规定。鉴于社会发展要求行政诉讼法扩大受案范围的现状,以及需要理顺行政诉讼与其它监督行政的途径的关系,我们建议,完善行政诉讼受案范围的立法模式,建立类型化诉讼,确立多元化的受案范围标准。
关键词:受案范围;实质性标准;行政行为;立法模式;概括式
 
 
在理论界,一般认为,我国是以具体行政行为为标准界定行政诉讼受案范围的,立法模式是“混合式”。[1](P311-312)[2](P32)[3](P50-51)[4](P53)由于实践中出现一些难以界定的情形,从而引发人们对受案范围界定标准及其立法模式的讨论。我们认为,产生对我国行政诉讼法受案范围争论,有人们对受案范围立法模式认识不同的原因也有行政诉讼不能适应社会发展新的要求的原因,因此建议,正确认识并重新确立我国行政诉讼受案范围标准和立法模式,适当扩大行政诉讼受案范围。
 
一、       正确认识我国现行《行政诉讼法》对受案范围的规定
 
对于我国现行行政诉讼法受案范围可从以下几方面加以认识:
1、从行为的角度看我国行政诉讼受案范围。
第一、行政诉讼是以行政行为为标准限定受案范围,不受理非行政机关行为的同时,行政诉讼是以“机构——权力——公务”综合标准确定行政行为内涵的。①简单从形式上说,非行政机关的行为一般不是行政行为,如立法机关的行为和司法机关的行为,以及一些具有公共管理职能的组织(如事业单位主体)和一般民事主体的行为等。但机构标准并不是绝对的,法律法规授权组织、行政机关委托的组织和个人的行为以某种合法的形式——以法律法规授权、行政机关委托——取得行政权力,其行为也是行政行为,也产生行政法律效果,这时就体现出权力的意义,即行政行为是以国家权力的形式表现出来。在权力明确的前提下,还必须考察权力的运作是否与公务有关,非执行公务的行为不产生行政法效果。我国行政诉讼法也正是基于以上对行政行为的理解,行政诉讼受案范围首先排除非行政机关(如一般公共利益主体)的行为,同时排除行政机关的非权力行为和非公务行为等。
第二、行政诉讼不仅以具体行政行为为受案标准排除抽象行政行为,而且从不同角度限定行政诉讼的受案范围。[①]①从具体行政行为法律效果的角度加以限制,把对行为相对方权利义务不产生实际影响、不产生直接约束力的具体行政行为排除在受案范围以外。如行政指导行为、天气预报等行政事实行为。②从具体行政行为的功能角度加以限制,把行政调解和行政仲裁行为排除在行政诉讼受案范围以外。③从行政机关的行政职能角度加以限制,赋予行政机关一定的自由职权范围。[②]如行政内部行为、行政最终裁决行为、自由裁量行为等。
④从国家利益的角度,把一定范围的具体行政行为排除在受案范围以外,如国防、外交等国家行为。由此可以看出,具体行政行为也并没有完全被纳入行政诉讼受案范围,而受到多重限制。
2、从保护权益的角度看我国行政诉讼受案范围。
我国行政诉讼法对权益的保护有以下局限性:第一,从权益的主体看,我国行政诉讼只对私有权益予以保护,缺少对公共利益的保护,特别是对不明主体、潜在主体的利益的保护。换句话说,我国行政诉讼缺少公益诉讼制度,并非所有人的合法权益在受到具体行政行为的侵害时,都可以通过行政诉讼机制得到保护。第二,从权益的内容看,公民、法人或其它组织的财产权、人身权以外的权益在立法上并没有明确规定受行政诉讼制度保护,(这也是学者们讨论焦点之一)。[③]因此,从权利的角度看,即使是可诉的具体行政行为,也会因保护权利范围的限制而变为不可诉,从而在实质上限制了行政诉讼受案范围。
3、从立法模式的角度看我国行政诉讼受案范围。
我们认为,对于我国行政诉讼受案范围的立法模式应作如下理解。
第一,在我国,规定行政诉讼受案范围的法律规范,不只是限制在一部《行政诉讼法》中,甚至几个条款中,而是体现在不同的法律渊源中。在我国理论界有种错误倾向,只在《行政诉讼法》范围内理解受案范围的规定(特别是对立法模式的理解),这种认识是不准确的,因为,其他法律法规也可能把某些《行政诉讼法》没有规定的行为纳入了行政诉讼的受案范围。如我国《国家赔偿法》第3条规定的行政赔偿的范围包括部分事实行为,第13条就规定了不服赔偿的案件可以提起行政诉讼。[④]1994年九届全国人大常委第九次会议通过的《行政复议法》也包含行政诉讼受案范围的法律条款。[⑤]学者们认为我国行政诉讼受案范围太窄,也与理解受案范围的法律渊源有关。
第二,我国《行政诉讼法》中,受案范围的立法模式不是