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关于中国养老保险制度改革的思考
陈沛
(管理学院行政管理系行政管理专业)

随着国家政府机构和国企改革的进一步深化,下岗人员将长期存在,同时我国正由“成
年型国家”快速步入“老年型国家”,人口老龄化问题迫在眉睫,社会养老保险制度正面临
严峻的挑战。基于当前的形势及现行养老保险制度本身及其运行中存在的一系列问题,进一
步改革中国现行的养老保险制度势在必行。本文将通过对中国养老保险制度改革的历史发展
以及对该制度存在的一些显著问题的分析和思考,并借鉴世界上一些有代表性的国家在养老
保险制度改革方面的经验与教训,研究探讨中国养老保险制度进一步改革的方向和对策。
养老保险制度是国家和社会依据一定的法律和法规,为解决职工因年老丧失劳动能力退
出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老保险制度是社会保障体系的核心
内容,也是关系到经济发展和社会稳定的基础性制度,直接关系到每个劳动者的利益及国家
的经济发展和社会安定。养老保险制度,作为国家发展的“内在稳定器”、社会的“安全网”
为退休职工的生活提供了保障,为在职职工解除了后顾之忧,并调动了他们的生产劳动积极
性,为维护社会的安定团结和国家的建设事业的顺利发展起着举足轻重的作用。但随着国家
政府机构和国企改革的进一步深化,下岗人员不断增多,以及我国正由“成年型国家”快步
进入“老年型国家”,人口老龄化问题迫在眉睫,社会养老保险制度正面临严峻的挑战。基
于当前的形势以及现行养老保险制度本身及运行中存在的一系列问题,进一步改革中国现行
的养老保险制度势在必行。但是养老保险制度改革是当今中国经济改革的“瓶颈”,也是一
项复杂的系统工程,它关系到经济体制转轨、国有企业转换经营机制等一系列问题。所以,
对于养老保险制度应该如何进一步改革,且朝着哪个方向改革,这正是值得我们认真思考的
严肃问题。

一、中国养老保险制度改革的历程
中国养老保险制度改革从 80 年代中期开始到现在已经经历了十几年的历程,其间改革
先从个别城市试点,经过政府和有关部门的规划和引导,已经初步形成了一个初具规模的全
国性公共养老保险计划的目标模式,并开始着手实践这个目标。然而我们也应清醒认识到,
现实状况离一个真正能够长期解决我国公众养老金问题的、完善的、正式的公共养老保险制
度的目标还存在着一定的距离。所以我们要对我国养老保险制度改革的历史有清醒的认识和
正确的评价,以利于养老保险制度的进一步改革及建立适合我国国情的养老保险制度。
(一)、1993 年以前的改革
中华人民共和国成立后不久,政务院于 1951 年 2 月,正式公布实施《中华人民共和国
劳动保险条例》,该条例规定在企业中采取退休制,开始只在 100 人以上的国营、公私合营、
私营和合作社营的工厂等单位实行。条例对养老、疾病、工伤、生育、死亡抚恤等各项社会
保险待遇和基金制度都作了全国统一的明确规定。之后,该条例进行了几次修改。50 年代
确立的企业职工养老保险制度的基本特点,是实行以企业作为实施主体的受益基准制,企业
按照制度的规定负责养老金的筹集、发放并对退休人员进行管理,职工个人不缴纳任何费用,
养老金完全由所属企业提供。
从 80 年代中期开始,由于人日老龄化过程的加快,退休职工越来越多,加上企业改革
实行以自负盈亏为主的经济政策,传统的以企业为单位、以受益为基准、资金现收现付的养
老金制度的弊端就暴露出来。最突出的问题是新老企业之间养老负担的严重不均衡,尤其是
一些老职工多的企业负担过于沉重,并影响到企业职工的利益。
为解决这些问题,从 1984 年开始,国家在广东、江苏、辽宁等省的几个县(市)的全
民所有制企业范围内进行以退休费用统筹为主要内容的改革试点,即在县(市)一级行政区
域内的国有企业(原全民所有制企业)之间,按照以收定支、略有节余的原则,实施养老金
的统一收缴、发放和对职工养老问题的统一管理。到 1991 年,实施退休费用社会统筹的县
(市)达 2274 个,占全国公(市)的 96%。1991 年 6 月,国务院发布《关于企业职工养老
1
保险改革的决定》,明确实行养老保险基金的社会统筹,统筹体制在全国范围内开始正式实
施。
较之于传统的单位保障制,统筹制的确立,改变了企业职工养老保险的组织方式,提高
了养老保险的社会化程度,在一定范围内解决了不同国有企业之间养老负担的不均衡问题,
具有一定的进步特征,但存在的问题也十分突出,如它对退休人员养老金给付的条件和标准
基本没有加以改变,养老金的筹集方式仍实行现收现付;养老保险仍然只覆盖城镇的国有经
济部门;养老保障的社会化程度仍然很低等等。
(二)、