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关于完善组织协调机制的思考[摘要]珠三角一体化随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的实施而被上升为国家层面的公共政策研究关注的问题。落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》,需要珠三角地区的各级行政机关树立以跨边界为基础的区域协作性公共管理理念,实行重大事项的契约化协调机制、跨区域的行政立法协作机制、常规化的信息交流机制以及纠纷的行政自我解决机制。[关键词]珠三角一体化协调机制[中图分类号] [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2011)01-0057-07 随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(2008-2020年)的实施,珠江三角洲地区一体化开始上升为国家层面的公共政策问题,它在整个国家经济建设和社会发展中的地位也就更加突出。“区域经济一体化,指称的是按照自然地域经济内在联系、商品流向、民族文化传统以及社会发展需要而形成为区域经济的联合体。区域经济一体化同时也是建立在区域分工与协作基础上,通过生产要素的区域流动,推动区域经济整体协调发展的过程”。这意味着珠三角的一体化并不是,也不可能是简单的统一化,其具体运作亦不仅仅停留在打破市场壁垒、扩大市场开放、打击破坏市场秩序行为的层面上,而是“需要改变原来的序参数,建立新的序参数”,进一步谋求地区经济更为紧密的互动和合作,通过优化组合和配置实现共同发展。正如有的学者所指出的:推进珠三角区域一体化,首先需要树立以跨边界为基础的区域协作性公共管理理念,即在一个地区边界管辖意义逐渐下降的公共管理世界中,区域内各政府应该突破或超越以边界为基础的科层制公共管理模式,构建以跨边界为基础的一体化的协作性公共管理模式。然而,一个不能否认的事实是,在建立新的“序参数”过程中存在着诸多主体的利益差序格局,即作为经济一体化参与主体的各行政区域在利益诉求上的相对独立性和差异性。具体而言,一方面,“放权、让利”和“财政包干、分灶吃饭”的制度安排,使地方政府具有了相对独立的经济利益和相当数量的经济控制权,具有了像“经纪人”那样基于经济利益从事相应活动的积极性。另一方面,地方各类经济指标的执行情况将直接作为地方政绩的考核标准,决定地方领导今后的晋升和发展。因此,如何设置相应的机制协调好各行政区域的利益是实现区域经济一体化不可或缺的前提性条件,或者说组织协调机制的质量直接决定着区域经济一体化的成效。笔者认为,在设置协调机制时,不可能采用单一的制度模式,即应当放弃试图通过某一种模式解决区域经济一体化过程中出现的所有问题的想法。其理由是:一方面,以经济一体化为轴心的珠三角一体化是一个涉及诸多领域和层面的问题,这些领域和层面的问题都有其自身的特点及其解决方法;另一方面,珠三角一体化是一个逐渐推进的过程,随着一体化程度以及相互之间交流互动的深入,解决问题的方法定然会呈现制度化、法制化程度增强的趋势。这一点已为世界其他国家和地区的区域合作经验所证明。因此,作为保障珠三角一体化得以实现的组织协调机制是一个多层次的有机整体。本文从区域之间重大事项的合作、法制的协调、信息的交流以及争端的解决等方面,对组织协调机制进行分析论证。一、重大事项的契约化协调机制在行政区际合作中,契约化治理是被普遍采用的有效方式之一。所谓契约化治理是指以相关行政区政府之间达成的协议来作为协调相互之间某些重大问题的依据和方案。契约化的治理模式之所以能够用有效的机制来解决国家内部区域一体化以及国家之间一体化过程中所面临的各种重大问题,最重要原因在于其能满足区域经济一体化过程中各方主体寻求利益最大化的需求。 1、契约治理模式的主要实践。在美国,州与州之间的某些重要事项是通过“州际契约”(pact)来调整的。根据于立深教授的统计,截至 1998 年,美国大约有221 个州际协议,其目的范围从执行普通法律到为了共同问题而交换信息,主要被适用于资源保护和管理、公民保护、能源管理、法律实施、教育、交通和税收等领域。在欧洲,欧盟的建立和成熟也是以条约的相继签订为标志的。1951年根据《欧洲煤钢共同体条约》成立了“欧洲煤钢共同体”,1957 年的《罗马条约》形成了“欧洲经济共同体”和“欧洲原子能共同体”,1965 年的《布鲁塞尔条约》确定了“欧洲共同体”,直到 1993 年 1 月 1 日《马斯特里赫条约》的生效欧盟才宣告正式成立,标志着欧共体由经济实体向经济政治实体的过渡。在我国,已经初步成型的长三角地区亦将行政契约作为一种重要的治理模式。长三角契约治理模式包括两个层次,即长三角 16 市人民政府之间的行政契约和江浙沪两省一市及 16 市有关职能部门之间的行政契约,具体形式表现为宣言、意见或协议,如《长江三角洲旅游城市合作宣言》、《关于以筹办“世博会”为契机,加快长江三角洲城市联动发展的意见》、《关于开展人事争议仲裁业务协助和工作交流的协议》