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1国家安全生产监督管理总局调查研究第7期(总258期)2012年4月6日━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━杭州市安全生产工作步入制度创新体系治理新阶段办公厅调研组按:2011年,浙江省杭州市重点推出了安全生产“1+X”管理制度体系建设,具体内容包括:颁布实施《杭州市安全生产监督管理条例》,配套出台市级部门和单位安全生产责任制规定、安全生产目标责任制管理办法、风险抵押金实施办法、安全生产责任保险办法等一系列制度。由此,杭州市构建了包括一个地方性法规和若干个配套制度的安全生产“1+X”管理制度体系,进一步健全了安全监管工作机制。总局办公厅对此进行了专题调研,现将调研报告予以刊发,供有关单位参阅。关键词:“1+X”管理制度体系安全监管制度创新SAWSSTATEADMINISTRATIONOFWORKSAFETY2近年来,浙江省杭州市认真贯彻落实党中央、国务院的部署,大胆创新安全生产工作,特别是按照“问题引导创新,创新解决问题”的思路,形成了“1+X”安全生产管理制度体系,有力地促进了安全生产各项工作,全市安全生产形势保持了持续稳定好转的势头,各类事故起数、死亡人数、直接经济损失等三个指标连续8年下降,取得了较好的社会效益、经济效益和管理效益。一、推动安全生产制度创新是形势所需(一)地区经济社会发展状况率先进入中等发达,对安全生产工作提出了更高要求。早在2008年,杭州市人均GDP就已达1万美元,地区经济社会发展状况目前已达到中等发达的不断提高,对安全生产工作的要求随之不断提高,表现为“敏感度、关注度”不断提高、“容忍度”不断降低这样一种“两高一低”的态势。一是敏感度不断提高。只要发生事故,人民群众总是在第一时间做出反应,通过微博、手机上网等方式相互传播,很多情况人民群众知悉事故的时间早于杭州市安监局(以下简称杭州市局);二是关注度不断提高。不仅关注事故的伤亡程度,而且关注事故查处、善后以及政府、企业所采取的整改措施,可以说是全程关注;三是容忍度不断降低,甚至是零容忍。特别是对于重特大事故,往往引起人民群众的广泛议论和激烈批评。在这种情况下,安全生产工作所承受的压力无疑越来越大,而这种压力由于制度方面存在一定缺陷,往往又集中在安监部门一个单位3头上。如2008年,杭州市发生了“”地铁事故,根据事故调查结果,责任主要在建设单位及行业管理部门,但是“板子”打在了杭州市局的身上,当年行业评议倒数第一。杭州市局现有干部职工51人,而全市拥有的企业总数多达50万家,以1:10000的比例,仅依靠安监部门一己之力,无论如何也难以实现有效监管,如何调动各属地、部门、企业等各个方面的积极性、形成全面提升安全生产工作水平的合力,急需制度创新。(二)城市经济社会出现新特征,对安全生产工作提出了新要求。随着杭州市城市化、工业化、信息化、国际化、市场化的不断深入,其经济社会结构出现新特征,表现为五化:人口密集化、设备大型化、工艺复杂化、城市规模化、运行高速化。人口密集化,人口大流动、大集聚,导致安全生产的风险性增加;设备大型化,呼唤新的安全生产标准;工艺复杂化,对人的综合素质和技能提出了更高的要求;城市规模化,使郊区变成城区,昔日的郊区工厂成了“城中厂”,农民成了产业工人;运行高速化,地铁、隧道及城市建设加快,地铁、汽车、飞机、高铁等交通工具运行速度越来越快,对安全生产工作提出了新的更高的要求,给事故预防和应急处置带来新的难题。但是,由于缺乏管理制度和工作标准,制度监管无据可依,监管工作无法落实。解决上述问题,必须依靠创新。(三)推动安全发展战略需要制度创新。党的十六届五中全会提出了安全发展理念;国务院〔2011〕40号文件要求实施4安全发展战略。对于杭州市来讲,尤其具有重大指导意义,要求安全监管监察系统以高度的责任感先行先试,在全国率先探索出一条推动安全发展的成功之路。面对新形势、新任务,杭州市局发现无论是安全生产监督体制机制,还是监管能力都存在不适应、不协调的问题。特别是杭州市政府机构改革以来,安全生产监管体系进行了调整,监管主体发生了变化,重管理、轻监督、职能交叉、权责划分不清晰等现象时有存在,安全监管权威性和有效性大打折扣;乡镇(街道)安全监管机构地位不明确,难以履行《浙江省安全生产条例》赋予的“五项职权”;量大面广的中小企业安全装备水平低、安全管理薄弱,当时制定的安全生产法律法规对企业主体责任的要求不具体、不全面。因此,必须从树立理念、健全完善法制体制机制、整合社会资源、提高安全文化影响力等深层次、制度性、体系性的工作入手,建立一整套立足当前、着眼长远的动态化的管理制度体系实现科学化、常态化、综合性的监督管理,才能解决根本性的问题,将科学发展、安全发展理念落到实处。二、安全生产制