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一、城管执法的概述(一)城管执法的概念所谓城管执法,主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。[2] “相对集中行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第 16 条之规定:即“国务院授权的省,自治区,直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行政处罚权,目前学术界对其概念基本达成了一致意见,即“将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使,行政处罚权相对集中后,有关行政机关不再行使原行政处罚权”。[3] 其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来,由特定机关统一行使,以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡,促进行政效率与公平。简言之,“就是在不修改有关单行法律,法规规定的情况下,通过法律法规的方式,调整有关单行法律,法规的行政执法主体。”[4] 其范围主要包括: ,法规,规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准,环境卫生标准的建筑物或设施; ,法规,规章规定的全部或部分行政处罚权 ,法规,规章规定的行政处罚权 4. 市政管理方面法律,法规,规章规定的行政处罚权 ,法规,规章规定的部分行政处罚权 ,法规,规章规定的对无照商贩的行政处罚权 ,法规,规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权 ,自治区,直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。为了积极,稳妥地实施好相对集中行政处罚权这一制度,国务院先后下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》《关于全面推进依法行政的决定》《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》等文件,进一步明确规定了开展相对集中行政处罚权的相关要求。(二)城管执法的作用自从城市管理相对集中行政处罚权制度全面推行以来,在我国城市管理方面发挥了突出的作用,其地位也日益显示出其重要性。有效地解决了我国城市管理方面之前存在着多头执法,职权交叉, 行政执法队伍膨胀及执法扰民等问题,使颇具讽刺意义的“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”现象得到有效缓解。同时, 由于精简了执法队伍,不但在执法效率及水平上未减,且有了长足的进展,并且减少了我国财政的支出,克服了机构臃肿,最主要的是在改善城市管理方面取得了显著成效。具体归纳如下:“ ,重复处罚,执法扰民等问题,进一步提高了行政执法水平 ,是对行政管理权,审批权与监督权, 处罚权适当分离的积极探索,能够为改革现行行政管理模式积累经验 3. 行政处罚权的相对集中,能够为合理配置政府部门的职能,精简行政机构探索新路子。”[5] 在推行城市管理相对集中行政处罚权的过程中,各地都取得了较好的成绩,城市管理相对集中行政处罚权被认为“已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑”、“新时期我国全面建设小康社会的必然选择”。但是,在执行过程中,也遇到了一些问题,主要集中在城市管理相对集中行政处罚权涉及到的理论问题及实际操作问题。二、城管执法存在的主要问题(一)城管执法依据在理论上的困惑 1 、国家在相对集中行政处罚权以前,通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构,依照行政法治原则,这些相应的行政职能部门,必须履行。而出现了行政综合执法部门以后,这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使,而由行政综合执法主体行使,这就导致了有法可依的行政主体不能依法行政,行政综合执法主体无法可依的局面。如《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》)第四十条规定:“在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设,严重影响城市规划的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物,构筑物或者其他设施;影响城市规划,尚可采取改正措施的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正,并处罚款。”依照《城市规划法》的规定,行使处罚权应该由县级以上地方人民政府城市规划部门管理,但自从实施相对集中行政处罚权后,城市规划部门却不能行使处罚权了,而没有法律依据的城管综合执法部门却有这样的权利。也有学者认为,城管执法的法律依据是国务院法制办的试点复函及国办发[2000]63 号、国发[2002]17 号文件将规划管理方面法律、法规、规章规定的部分或全部行政处罚权授予了集中行使行政处罚权的行政机关,即将各部门法律如