社会抚养费征收过程中的问题和对策.doc

社会抚养费征收过程中的问题和对策董新建(吴江市人口和计划生育委员会) 吴江市计划生育协会摘要: 社会抚养费作为国家推行计划生育基本国策的一项重要措施,是公民不符合法定条件生育子女而从经济上承担的一种法律责任, 是对社会增加的公共投入的一种补偿。 20 世纪 80 年代以来, 全国各地普遍实行了这一制度, 这对于促进社会资源的合理利用, 增强公民实行计划生育的自觉性, 规范、调节公民的生育行为,抑制我和维护计划生育家庭的合法权益,都起到了十分重要的作用。随着经济社会的发展以及人们经济收入和消费水平的不断提高, 在当前媒体大肆炒作生育政策的背景下, 社会抚养费征收制度备受政府重视和社会关注,而富人超生和特权阶层超生现象的产生更是暴露出这一制度在实际运作中存在的种种缺陷及其不合理的一面, 社会抚养费征收制度受到了前所未有的质疑。本文针对社会抚养费功能弱化、问题表现及其原因, 对这一制度本身和执行过程进行深入剖析,为完善计划生育基本国策的配套措施提供可资借鉴的系统的对策和建议。在我国过去的 30 年里,尤其是在推行计划生育之初,由于计划生育工作相当难做,地方政策或立法中开始对“超生”规定了经济限制措施。在早期, 这种经济限制措施被称为“超生罚款”, 后来有的地方立法修改为“计划外生育费”。 1992 年3月5 日国家计生委、财政部联合颁发了《计划外生育费管理办法》, 对计划外生育者的范围以及计划外生育费的性质、征收办法、使用范围和监督检查等进行了统一规定。 2000 年3月2日, 中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》(中发[2000]8 号)提出建立社会抚养费制度,即对于不符合法定条件生育子女的公民依法征收社会抚养费, 以适当补偿因此所增加的社会公共投入。据此, 财政部、国家计生委联合下文, 要求各地将“计划外生育费”更名为“社会抚养费”。 2001 年 12月 29 日颁布、 2002 年9月1 日正式实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》( 以下简称《人口与计划生育法》) 首次以法律的形式规定对于不按法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。根据《人口与计划生育法》第 45 条的授权,国务院于 2002 年8 月制定、颁布了《社会抚养费征收管理办法》(以下简称《办法》)。至此,社会抚养费征收法律制度正式确立。从理论上讲,“零社会抚养费”也许可以看作是依法生育、依法行政的最高境界, 因为征收社会抚养费归根结底是对法外生育的一种惩罚, 是人口失控的一种补救性措施, 是维护生育的规范性和公正性的最后堤坝。因此, 人口和计划生育工作的工作目标之一就是要实现公民普遍依法生育, 从而使社会抚养费征收最小化, 这也是我国当前人口和计划生育工作千方百计稳定低生育水平的上佳之策。从近年来社会抚养费征收制度的实施情况看, 存在的问题非常多, 情况并不乐观, 社会抚养费制度并没有达到立法的本意, 甚至有陷入困境的可能和尴尬。社会抚养费征收是计划生育社会政策中一项重要的配套措施, 而不是唯一措施。在生育控制上,如果放弃或者弱化了宣传教育、知情选择、优质服务、帮扶脱贫、利益补偿和激励、综合治理以及行政处罚等卓有成效的种种做法, 而单纯依靠社会抚养费征收的话, 那就无异于放任生育, 无异于鼓励生育, 无异于激化群众意愿与国家政策之间的矛盾。如果社会抚养费征收制度成了人口和计划生育工作中作为生育控制的主要手段或者唯一的强制手段时, 则与我们的立法初衷完全相背。一、社会抚养费制度的功能异化和弱化 2007 年初, 中共中央、国务院发布的《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》指出:“稳定低生育水平是新时期人口和计划生育工作的首要任务”, 然而现实中一些地方选择性征收社会抚养费, 致使社会抚养费惩戒非计划生育的功能发生多种演变, 甚至成为鼓励违法生育以牟利的手段, 严重地危害了计划生育基本国策的落实。社会抚养费是对违法生育的公民征收的社会公共资源补偿费, 其目的是惩戒非计划生育者, 然而这种惩戒功能正发生着多种演变, 衍生出了增收功能、寻租功能等等, 导致“议价孩”、“有钱就能生”、选择性征收社会费等现象的产生,社会抚养费的惩戒功能几经演变而正逐步弱化。从目前各地的规定来看, 社会抚养费数额的计算主要有两种方式: 其一是根据违法生育者上一年度的总收入或者超出当地平均收入水平的部分乘以一定倍数计算; 其二是根据当地上一年度平均可支配收入乘以倍数计算。如此征收社会抚养费的前提必须是充分掌握违法生育者收入的真实情况,但法律、法规却没有赋予人口计生部门相应的权力和手段去调查掌握个人的实际收入状况。因此, 在实践中, 大量社会抚养费征收案件都是按照当地上一年度平均可支配收入乘以倍数来计