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农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配探究
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摘要:当前农村集体经营性建设用地的入市得到2013年十八届三中全会关于城乡统一建设用地与国有土地“同等入市业、旅游和商品住宅等经营性用途的土地[5]。同时,有部分集体建设用地的宅基地和公益性用地也被划分到集体经营性建设用地,故也可以入市[6]。农村集体经营性建设用地的入市就是允许此类建设用地在土地交易市场租赁、出让和入股等方面的使用权交易。目前,国家《土地管理法》第63条和第34条有对于集体经营性建设用地入市的相关规定,而农村集体经营性建设用地的入市与国有土地同权同价也得到政府的批准[7]。在农民群体将建设用地根据入市流转取得市场收益后,政府能否在建设用地入市的土地收益上参与分配,可以根据土地产权理论参与建设用地入市的流转收益进行分配[8]。一般来说,土地所有权是国家的,土地使用权是农村集体经济组织的,但农村集体经济组织并没有绝对的土地使用权,因而政府在集体经营性建设用地的入市流转参与收益分配和土地开发权的归公也是极其合理的[9,10]。农村集体经营性建设用地的入市能够有效地加速农村集体经济的发展,也能够推进城乡统筹的进度,在保护农民自身权益方面有一定的现实意义。同时,农民群体的建设用地入市一定要准确评估预期风险,采取有效措施防止农民的正当权益受损。
2 农村集体经营性建设用地的入市预期风险 地方政府的行为风险
农村集体经营性建设用地的入市改革在中国的省市、城镇、农村地区都在积极地推进和发展,但部分地方政府抵制改革和缺乏改革意志的现象仍然存在,因此导致入市改革失败的可能性也很高[11]。当地方政府还没有化解自身存在的债务危机的时候,可能存在抵制改革和扭曲改革理念的恶意行为,最终使得农民群体建设用地的入市和相关改革不能持续有效的推进。同时,部分地方政府经不住农民群体建设用地当前入市高收益的诱惑,除监督、规划等政府职能外,还利用规章制度或者收取管理费、手续费等方式向农民群体谋取经济利益。农民群体面对地方政府的乱收费行为只能无可奈何,同时农民群体农村集体经营性建设用地的收益和资金积累也受到了极为严重的影响。为了打击利用原有征地制度谋取土地增值收益的行为,也为了打击地方政府在建设用地供应过程中的垄断行为,有政策规定国有土地和入市的农村建设用地基本都是在市场中同价同权。此政策一经颁布施行,农民群体在流转土地和土地市场供给等方面的积极性得到明显提高,集体经营性建設用地对农村经济的刺激和增长也逐渐见效。
农村集体代理人的行为风险
农村集体代理人(村组干部)按照农村基层管理制度在“委托-代理”当中与被代理人(农民群体)享受共同利益,同时两者之间也有一定的利益冲突。当被代理人(农民群体)的利益被农村集体代理人(村组干部)侵占和利用时,农民群体缺乏相应的制度和法律以消除农村集体代理人牟取私利所带来的道德风险[12]。农村集体代理人借助自己的干部身份无故增加农民群体的代理成本,在用地者行贿过程中公然受贿,甚至为谋取个人利益将集体建设用地低价转让给用地者,最终导致集体资产和集体利益受到严重的损失。由于村组干部和农民群体关系紧张,而民怨积累到一定程度容易爆发影响社会和谐的群体性事件[13],风险很大。村组干部作为农村集体代理人不合格,具体表现为在建设用地入市过程中不重视交易成本,对于交易环节、交易规模的掌控不到位,同时影响了建设用地整体的保值增值收益和农村经济的可持续发展。
用地者的行为风险
与国有建设用地相比,当前农民群体建设用地物美价廉,预期收益也相对不错,农民对建设用地短期内所带来的收益比较满意,故而用地者有了大量购置农村集体经营性建设用地的契机。对收入来源相对较少的农民而言,农村集体建设用地的眼前利益具有相当大的诱惑,在此诱惑下农民群体出让建设用地的现象越来越普遍。在土地市场,农村集体建设用地供给力度越来越大,市场交易价格也呈现降低趋势,同时农民群体的总收益也相对降低。由于这种不根据市场经济理论和土地供求关系理论盲目出让集体建设用地的行为会影响土地资产未来的增值保值,因此农民群体存在的杀鸡取卵行为将影响到集体建设用地的发展规划。部分地区的情况更为恶劣,甚至出现农民群体将农用地非法转用为建设用地的现象,在个人利益的角度上无视国家土地利用的总体规划,擅自将农用地和其他建设用地变成经营性建设用地,仅为获取额外的土地收益。
3 农村集体经营性建设用地的入市增值收益形成
集体经营性建设用地的增值收益分配主要理论依据为马克思主义地租理论、外部性理论、土地供求关系理论和产权理论。农用地主要的市场价值就是农地农用价值或者农业租金价值,