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乡镇规划建设管理机制研究
摘要。本文对XX省乡镇规划建设管理机制的过去、现状及发展趋势进行了研究，结合现行的三种管理体制，总结了其在体系设置、权责划分、机构设置、人员配备等方面存在的问题及原因，从创建服务型政府的角度，-街（镇）的“两级政府、三级管理”模式（各地级以上市市区）、地级市-镇的“两级政府、两级管理”模式（中山、东莞）、地级市-县（市）-镇的“三级政府、三级管理”（除广州、深圳、佛山、中山和东莞等地级市以外的其他地级市）。

依据乡镇与县（区）两级规划建设管理机构的设置、二者隶属管理关系以及事权划分，可把乡镇规划建设管理机构划分为两种类型：即垂直派出型与非垂直派出型。依据乡镇规划管理机构与其他同级机构之间的关系设置，可把乡镇规划管理机构划分为两种类型：即合署办公型与独立建制型。按照上述两种分类方式以及实际情况，可组合出3种乡镇规划建设管理机构类型组合：垂直派出型+独立建制型，非垂直派出型+独立建制型，非垂直派出型+合署办公型。

3存在问题及原因

以XX县区为例，这一模式在XX县区土地城镇化和经济突飞猛进的城乡二元时代立下汗马功劳，但是随着土地资源和城乡规划建设管理日趋严格，暴露一系列问题：（1）管理碎片化导致规划服务分割。随着XX县区城乡一体化进程的发展，城市空间转变为包括市、镇、村的全域空间。由于规划编制主体众多，一个市级规划主管职能部门常常需要协调20多个镇政府和管委会。以土地利用总体规划中建设用地指标分解为例，为调和与各镇街的矛盾，除中心XX县区外，中山各镇的最终指标分解大体按照平均分配思路进行，由此可见规划利益协调之难。（2）规划建设管理实施部门权责不明。乡镇要寻求发展，往往需要在政策资金、重大项目平台、用地指标等方面向上级政府和部门争取更多的支持，规划往往成为利益博弈和矛盾聚集的焦点之一。


以XX县区清溪镇为例，非垂直独立型市-镇管理体制在XX县区改革开放过程中，迅速推动了农村工业化进程。但随着东莞空间格局的转变和改革发展的深入，现有规划管理体制制约了资源整合、区域协调和设施共享：（1）规划管理层级体系有待完善。由于东莞各乡镇的规划管理层级体系为“市规划局——镇规划管理所”，作为非垂直独立型机构的镇规划管理所，更多反映镇一级的诉求，在一定程度上导致了东莞城市建设的“局部有序，整体混乱”、“重复建设”等问题。（2）权责划分不尽合理。由于各镇规划所较低的行政级别设置，以致无法有效地履行规划管理职能，市规划部门每天要审批相当数量的规划建设方案，工作压力繁重，也导致相当部分规划难以及时的通过审批程序。

（1）管理体制未完全理顺，机构未能实际整合。以h县l镇为例，乡镇城建规划办公室主要是乡镇城建、国土、城监、环卫和规划职能进行合并，但因国土所属垂直管理单位，而其它站所属乡镇管理单位，人员编制未能实际合并，乡镇城建规划办公室只是一个职能整合的联合机构。（2）乡镇城建办经费、设备设施等较为滞后，专业人才紧缺。如h县l镇乡镇城建规划办不