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地方立法对公共政策的吸收机制初探
涂青林 在建设社会主义法治国家和依法行政的时代语境下,公共政策法治化的需求日益凸显。从地方人大和公共政策的关系看,公共政策法治化具有多种路径,包括公共政策的备案审查、人大决议和地方立法等。其中,或者隐性的“部门利益”破除不力。部分公共政策中存在“部门利益”,既有直接利益——规定了不当甚至不合法的行政权力,如无法定依据创设行政收费等,也有间接利益——体现为重行政许可、行政收费轻行政监管,或者重行政强制、行政处罚轻行政指导、行政服务。地方立法对公共政策的吸收,因未建立规范化的立法吸收机制,致使政府层面的意见征求和利益表达相对充分,而公民、法人和其他组织等主体层面的利益表达和意见征集不够充分,对公共政策中隐藏的“部门利益”破除不力,从而与法治的内在要求存在一定的差距。
三是对公共政策和地方立法两种范式的转换机制缺乏把握。表现为对两种范式的性质、特征、功能和转换的具体机制,缺乏研究和把握,致使地方立法对公共政策难于吸收或者吸收不充分。
三、地方立法对公共政策的吸收机制建构
地方立法对公共政策的吸收十分必要,但在吸收的过程中又存在诸多问题,亟需建构以下四个方面的吸收机制予以保障。
(一)能动吸收机制
树立能动吸收的理念。基于建设法治国家的时代驱动,地方立法应当坚持把公共政策作为重要的立法资源予以开拓和吸收,使制定的法规成为行政部门、公民、法人和其他组织等社会各类利益主体的权威的行动指南。如国家工伤保险条例规定了工伤职工经治疗“伤情稳定”后,应进行工伤等级鉴定,但因对“伤情稳定”理解不一,致使工伤职工、用人单位和医院三方有时发生纠纷。广东省根据《关于印发广东省职工外伤、职业病医疗终结鉴定标准(2006年)的通知》(粤劳社[2006]155号)等公共政策的实践,于2011年制定《广东省工伤保险条例》时,将“医疗终结鉴定标准”这一行政制度吸收为有关具体法律制度,实现了对上述三方的定分止争。 建立反应—推动的联动装置。“相对于社会变迁而言,法既是反应装置又是推动装置;在这两种功能中,尽管法对社会的被动反应得到了更普遍的认知,但法对社会的积极推动作用正在逐步加强。”[3]地方立法应当适时发挥规范、确认等顺应作用,把地方经济社会发展中稳定、成熟的公共政策及其执行中的有益经验予以固化,并在顺应基础上增强法律制度设计的针对性和前瞻性,弥补成文法滞后性的不足,发挥立法的引领、推动作用,“立法工作应当通过调整社会关系、规范人们行为、设定价值目标去引领实践、推动改革、促进发展。”[4]因此,地方立法对公共政策的吸收,应当建立基于反应功能的反应—推动的联动装置。
(二)利益衡量机制
马克思强调,人们需要的对象构成了他们追求的利益,不同的利益主体相互作用,形成现实社会的利益关系和利益结构。现代社会利益格局深刻变动,从其动态视角看,利益冲突是利益关系的表现形态。博登海默指出,“法律的主要作用之一,就是调整和调和上述种种相互冲突的利益,无论是个人的利益还是社会的利益。”[5]
社会上的各种利益经由立法成为法律利益,为法律确认和保护,并具有稳定性和法定性等特征。因此,建立立法过程的利益衡量机制十分重要。在借鉴西方政治学和法学有关研究成果的基础上,有学者将立法过程的利益衡量机制分为利益表达和利益整合两个阶段和两种机制[6]。本文在借鉴上述研究成果的基础上,结合张德江委员长关于“更好地发挥立法在表达、平衡、调整社会利益方面的积极作用”[7]的论述,将立法过程的利益衡量机制分为利益表达、利益平衡和利益调整三个阶段和相应的三种机制:

立法中的利益表达机制,既是各类利益主体对其利益主张的充分表达和利益博弈的平台,也是利益平衡和调整机制的前提与基础。“如果在立法之前所有人的主张都已得到无偏见的考虑,即使最终某一阶层的主张从属于其他阶层的主张,该选择可以从偏见或不公的指责中解脱出来。”[8]立法中的利益表达机制,主要通过以下三个制度予以实现:
(1)立法公开制度
立法公开包括立法信息、资料和会议三方面的公开,是专家和公众参与立法的前提。该制度要求地方立法机关应当将立法规划、立法计划、地方性法规草案及其修改稿、法委的审议报告等立法文件与资料,有关立法会议的时间、地点、讨论事项及议程等内容,以及其他与立法工作有关的信息,向社会及时公布,以保障公众的立法知情权和监督权。
(2)立法征求意见和反馈说明制度
地方立法机关应当搭建各种利益主体意见充分表达的平台,将立法规划、立法计划、地方性法规草案及其修改稿等,向社会广泛征求意见,并及时整理研究,对是否采纳有关意见及其理由等情况予以说明和反馈。
(3)专家