努力实现新公共管理模式与现代官僚模式的两栖化.doc

努力实现新公共管理模式与现代官僚模式的两栖化
——谈新公共管理时代中国官僚制的反思与抉择
[摘要] 自19世纪70年代,新公共管理理论在西方社会掀起了一股行政管理改革的浪潮,其成果显著。以效益为主要的价值取向、建立企业式政府和以顾客为导向的政府、引入市场机制等新公共管理理论所倡导的理念对中国的政府管理具有一定的借鉴意义。我们必须在自觉的层面上,立足本土,从传统、现实和未来发展的趋势出发,探究新公共管理主义模式及其发展趋势,认真总结反思现代官僚制的经验教训,努力实现新公共管理模式与现代官僚模式的两栖化途径。
[关键词] 新公共管理模式现代官僚模式反思与抉择
一、新公共管理主义模式及其发展趋势
“新公共管理”思潮产生的背景
就历史的发展而言,公共行政学是经济、社会迅速发展并日趋复杂化,公共事务不断增多的必然产物。1887 年威尔逊《行政学研究》的发表使行政学成为一门独立的学科,以后又有古德诺、韦伯等人不断努力推动该学科的发展,直至1926 年怀特的《行政学研究导论》和威洛比《公共行政学原理》的问世,才使公共行政学形成较为稳定的传统。这一时期的公共行政学确立了专业化、命令统一、管理幅度等原则,注重严谨的科层官僚制度,强调形式、过程和程序,倡导行政与政治两分,其核心或追求的最高目标是行政效率,并主要采取静态研究的方法。
20 世纪40 年代至60 年代,随着“市场失灵”和西方各国政府采用凯恩斯主义对社会经济进行全面的干预,以及以公正、平等为目标的社会运动和社会改革的深入发展,公共行政学的传统遭到批评,并导致其学科特点的转变。如其政治、行政两分的观念即受到批判,人们不再认为公共行政可以保持价值中立。与以往注重行政组织制度内部的运转和行政伦理的缺位不同
,新公共行政学更注重行政系统与外界环境的关系,更重视社会公平、代表性、响应、参与以及社会责任感。与以往的公共行政理论被称为官僚的行政理论相反,新公共行政理论被称为民主的行政理论,虽然它所提倡的民主行政并未达到其支持者的最高期望值。与其同时兴起的政策科学运用动态的研究方法,注重对实际政策制定的分析。它的出现可以说是对新公共行政建设性和应用性不足的补充。社会公平被认为是制定公共政策、发展项目、执行和评估这些项目时必须优先考虑的要素。
二战后,西方各国对社会经济进行全面的干预,暂时缓解了战后经济混乱和物资匮乏的危机。但全面干预又导致了经济“滞胀”,政府财政赤字增大和机构膨胀,政府管理因此出现危机,并引发了80 年代以来政府改革的浪潮。此时无论是传统的公共行政理论,还是新公共行政理论都无法解释和解决政府管理中面临的难题。政府管理要求新的理论来指导自己的行为。20 世纪70 年代后,西方社会科学的发展经过了长期分化过程后,开始走向各学科的融合,跨学科的综合研究成为学科发展的新趋势。公共行政学也从政治学、经济学、管理学、法学、社会学诸多学科中寻找理论和方法支撑,形成了“新公共管理”的思潮。
新公共管理理论主要理念
作为一种旨在“解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动”,新公共管理理论理念主要表现如下:
1、以效益为主要的价值取向。新公共管理理论根据交易成本理论,认为政府重视的不是管理中严格的程序、过程、规章制度等的投入,而是管理活动的产出与效绩,应关心公共部门直接提供服务的效率与质量,能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此,新公共管理理论主张在政府管理中资源配置应与管理人员的业绩和效果相联系;在酬金上强调按业绩而不是按传统的任务来付酬;在对财力和物力的控制上,强调采用根据效果而不是根据投入多少来拨款的预算制度,最终体现的是对管理效益的关注。
2、建立企业式政府和以顾客为导向的政府。新公共管理以公共选择理论等作为基础,认为政府与社会的关系中,政府不应该是一个高高在上的官僚机构,主张建立一个“企业式的政府”。一个政府官员相应地应成为一个负责任的“企业家”或“企业管理人员”,社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”。一个好政府应该是一个企业家式的政府,应该是一个能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标,政府就理所当然要以服务对象为顾客,把顾客当作上帝,政府服务应该以顾客之需要或市场的需要来导向。不是由政府管理人员选择提供者,而是政府管理人员让公民选择提供者,给公民以更多的选择权,让公民有更多的机会来评价政府工作效果,从而促进政府改善工作,提高其服务质量。由此,美国学者奥斯本提出了改革政府的十项原则:(1)掌舵而非划桨;(2)重妥善授权而非事必躬亲;(3)注重引入竞争机制;(4)注重目标使命而非繁文缛节;(5)重产出而非投入;(6)具备“顾客”意识;(7)有收益而不浪费;(8)重预防而不是