判词：麦卡洛克诉马里兰州.doc

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[1818年,马里兰州议会制定了一项法律,对未经州议会成立的所有州内银行或银行分支征收15000美元的年税。唯一符合这一描述特征的是合众国银行,其地方出纳员麦考洛克(J。)拒绝支付州税。马里兰州成功地在其自己的法院起诉麦考洛克,对其未能服从州法获得了立法规定的处罚.]
 
马歇尔首席法官[传达了意见]
[第一个问题]
[1]在本案中,作为被告的主权州拒绝承认由联邦立法机构制订的法律责任,原告则辩称该州议会所通过的法律无效。我们将考虑我国宪法中至为关键的部分,并对宪法所标志的联邦和其各州政府之间的权力冲突给予意见;,任何审判庭都会具有一种深沉的责任感。但问题必须获得平和解决,否则它只能成为立法机构互为敌视的源泉,并可能会进一步恶化事态。如果问题应获得和平解决,那么只有本庭才能作出决定。我国宪法把这项重要责任,交给了合众国的最高法院。
[2]   第一个问题是:国会是否有权成立银行?
[3]   确实,这并不能被认为是尚待解决的问题,完全不受这个国家早先对其争议的影响。现在受到挑战的原则,在我国的历史开端就被引入;它受到被许多届议会的连续承认,并已为司法机构在特别敏感的案件中所决定,被作为规定不可置疑的义务之法律。
[4]不可否认,在比这更漫长与完全的默认之后,,对于一个有疑问的问题,人类理智可能停滞,而人类的判断可能悬而不决;这一问题的决定所涉及的并不是自由的伟大原则,而是那些都同样是人民代表的权力之调整。如果这一问题不被政府实践所解决,那么它也理应从该实践中获得相当深刻的印象。宪法被立法行为刻意制定,对其信心已产生巨大的财富;对宪法的阐述不应被轻易忽视.
[5]根据现行宪法,第一届国会行使了现受争议的权力。成立美国银行的法案,并未突然袭击一个天真轻信的立法机构,或在未受注意时“瞒天过海",并受到具有同样热诚和能力的反对者之抵制。先在公正和公开的辩论场合、后又在执法内阁遭到抵制,它的支持者最终说服了思维纯正与理智的国人,并使之成为法律。原来的法律未被延长而过期后,;于是现行法律得以通过。因此,要宣称如此生效的法律不受宪法的任何支持,因而是冒昧与显见篡权,确实需要非同一般的勇气。
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[6]这些看法是正当的,但它们并不是在下列印象之下才提出的,即假如问题是全新的话,将发现法律和宪法不可调和.
[7]在讨论这一问题过程中,马里兰州的律师认为,在解释宪法时,这项文件应被考虑为来自具有独立主权的各州,而非来自合众国人民。中央政府的权力据称受到了独一无二的真正主权-—各州政府——之委代,并且只有从属于各州之下才能获得行使.
[8] 要支持这样的主张,无疑是困难的。,没有约束力,也没有任何人主张它有约束力。它被报告给那时存在的合众国国会,并提请它“可根据各州议会的建议,被交给以各州人民选择的代表大会,以获得其同意与批准".这一程序获得了采纳;且通过制宪会议、国会和各州议会,宪法文件被交付给人民。他们以惟一能使他们对这一议题采取安全、有效与明智行为的方式行动,,他们是在各个州举行集会——他们还能有什么别的地方集会呢?从来没有任何政治空想家如此疯狂,以至会设想要取消分割各州的界线,把美国人民融为一体。因此,当他们采取行动时,他们在各州采取行动。但他们所采取的措施并不因此而不是人民自己的措施,或成为州政府的措施.
[9]从各州举行的批准会议中,宪法获得了其全部的权威。这个政府直接来自人民;它在人民的名义下,得到“制订与建立”;且它的制定是“为了形成一个更完善的联邦,建立正义,保障国内安定,提供共同防御,促进普遍福利,并将自由的恩赐被及我们与子孙后代。"各州根据其主权能力对此的同意,隐含于召集大会并把该文件交给人民[之行为].但人民完全有自由接受或排斥之;并且他们的决定是最终的。它既不需要各州政府的肯定,又不能被其否定。如此采纳的宪法具有完全的强制效力,并约束各州主权.
[10]   有人提出,人民已经把他们的所有权力上缴给州的主权,再也没有任何权力可给。但在这个国家,他们是否可以重新获得并修正授予政府的权力,当然不是一个尚待解决的问题。假如联邦政府是被各州创造的,它的合法性就更值得怀疑。被委托给各州主权行使的权力将被各州自己行使,而不是它们自己创造的一个不同并独立的主权。对于联盟(league)例如邦联的形成,各州主权一定是有权能的。但“为了建立一个更完善的联邦”,人们认为有必要把这种联合转变为一个有效的政府,具有巨大与最高权力,并直接针对人民行为;这时,所有人都感觉到并承认有必要使这一政府起源于人民,并直接从他们那里获得获得其权力。
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[11]   因此值得强调(不论这一事实对本案的影响是什么),联邦政府乃是真正的人民政府。无论在形式还是实质上,,并为了他们的利益而直接在他们之上行使.
[12]   所有人都承认,联邦政府是具有列举权力的政府。它只能行使授予它的权力,乃是如何显然的原则,以至不需要其开明的朋友们在它取决于人民表决的时候认为还有必要坚持。这项原则现在已受到普遍承认。但有关实际授权的范围,乃是不断出现的问题,并且只要我们的体制仍然存在,它就可能继续出现。
[13]   在讨论这一问题时,必须看到联邦与各州政府之间相互冲突的权利,且当它们发生抵触时,相应法律何者超越[的问题]必须获得解决。
[14]   如有任何一项主张能赢得人类的普遍赞同,它就是:尽管联邦政府的权力是有限的,但在其行动范围之内,它却是至上的。这似乎是其性质所导致的必然结果。联邦政府是所有人的政府;它的权力受到所有人的委代;它代表所有人,,但没有州愿意允许其它州去控制自身。联邦政府能够在其成员之上行使权力,:通过规定“本宪法和按照它制订的合众国法律…,应是国土的最高法典”,且要求各州议会的成员以及各州的执法与司法分支的官员对它给予忠诚宣誓,人民已明文作出决定.
[15]   因此,尽管合众国政府的权力有限,它却具有最高地位;并且根据其宪法所制订的法律,形成了国土的最高法典,“而不论任何州的宪法或法律是否与之抵触。”
[16]   在列举权力之中,我们并不能发现建立银行或企业的权力。但就和邦联宪法一样,联邦宪法也没有措词去排除附带或隐含权力、或要求所有授权应该受到明确与琐细的描述。即使是为了平息所引起的过度嫉妒而制定的第十修正案,也忽略了“明确”(expressly)一词,并只是宣布“既未委代给合众国、亦未禁止各州[使用]的权力,分别被保留给各州或人民”,因而使可能成为争论议题的特定权力是否被委代给某一个政府或禁止另一个政府行使的问题,取决于对整个文件的公正解释。起草并采纳这项修正案的人们经历了把该词放入邦联条款所引起的尴尬,,宪法就将和一部法典一样冗长,因而很难为人类思维所接受。它可能永远也不能为公众所理解。因此,宪法的性质要求,宪法条款仅能勾勒宏伟纲要、指明重要目标,并从目标本身的性质中,推断出组成那些目标的次要成分。我们无论从宪法性质还是宪法文字都能推测,美国宪法的缔造者接受了这一思想。否则,为什么还要引入第一章第九节所加的限制呢?这些条款避免使用任何可能阻碍它们获得合理与公正解释的限制性措辞,,我们永远不应忘记,我们正在阐释的乃是一部
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宪法。
[17]   虽然在联邦政府的列举权力中,我们并不能发现“开办银行”或“成立企业”的字眼,但我们发现联邦有巨大权力,以制订与收集税款、借贷货币、调节贸易、宣布与进行战争、并筹建与支持陆海军。利剑与钱袋、所有对外关系、以及相当部分的国家工业,统统被委托给政府。任何人都不能宣称,这些巨大权力只是因为低微才隐含着更为低微的权力。但人们可以理所当然地争辩,在实施决定着民族幸福与繁荣的权力时,具有如此充分授权的政府,必须也具有同样充分的实施手段。一旦权力被给予,促进其实施乃是民族利益。扣留最合适的手段、以对其实施造成障碍与困扰,从来不可能是民族利益或意愿。在广袤的共和洋,政府将收集与开支岁入、调遣与维持军队。民族紧急关头可能要求北款南调、西税东流,或反过来。难道我们应该让宪法解释使这些运作变得困难、危险和昂贵?除非文字强行要求,难道我们应采取这种解释,使得宪法缔造者看起来一边为公共利益授权,一边却想扣留所能选择的手段以妨碍其实施?假如这确实是宪法命令,那我们只有服从;但这项文件既未列举执行授权的手段,亦未在那些权力的有益行使要求企业存在的情形下去禁止创立企业。因此,正当探询的问题是这类手段可以在什么范围内被使用。
[18]不可否认的是,授予政府的权力隐含着执行权力的通常手段。例如用于全国事业而征集岁入的权力,被允许隐含在紧急状态下国家可能要求在各地之间征调资金的权力,以及使用通常汇款手段的权力。但有人否认政府有权选择其手段,或者说否认它可以使用最便利的手段,如果要使用这些手段,就有必要建立企业。
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[19]   这一论点基于什么依据?它只能基于下列依据:创设企业的权力属于一种主权,且它没有被明确授予国会。这并不错,但所有的立法权力都属于主权。对任何议题制定法律的原始权力,都是一种主权;且假如基于创设企业是主权行为的惟一理由,联邦政府就被禁止创设企业作为履行其职能的手段,假如承认这项理由的充分性,那就难于支持国会为了实现同样目标而通过其它法律的权力。
[20]   根据理性的要求,有权行为并有义务履行该行为的政府,必须被允许选择手段;且那些反对它可以选择任何适当手段并反对实现目标的某一种特定方式的人,给自己带上了证明其反对的负担.
[21]   据称企业的创设属于主权。确实如此,但它是属于主权的哪一部分呢?和其它部分相比,它是否更属于主权的某一部分?在美国,,它们各自皆为主权;相对于委托给其它政府的事务,它们又各自皆非主权。我们并不能理解坚持下列论点的思路,即确定人民所授予的权力范围的不是授权的性质与措辞,而是其时间。某些州宪的形成在合众国之前,,它们之间的关系在任何程度上取决于这种情形。我们认为,,且假如人民对联邦政府授予宪法所包含的权力,对各州授予全部的剩余权力,难道还有人会宣称联邦政府相对于被委托于它的事项没有主权,而关于它们的法律却被宣布为最高的(supreme)?如果没有人再能如此宣称,那么我们就不能很好理解坚持下列论点的思维过程:即属于主权的权力不能和授予联邦政府的那部分广泛权力相联系,,和宣战、征税或调节贸易权力不同,创设企业的权力并不是一项巨大的实质性独立权力,并不是不能作为附带权力而被隐含于其它权力之中,或被作为执行它们的手段。它从来不是行使其它权力的目标,,并不是为了成立企业,而是成立企业来管理慈善事业;人们建立学院不是为了成立一个企业,而是赋予其企业特征以促进教育目的。人们建造城市从来不只是为了成立企业,而是成立企业以提供良好管理的最佳手段。创办企业的权力从来不是为了它自身的缘故而被使用,而是为了实现别的什么目的。因此,我们看不到充分的理由说明,为什么它不能作为那些明确授权的附带权力,如果它是执行它们的直接方式.
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[22]   但对于国会为执行授权而采取必要手段的权利,合众国宪法并未仅诉诸一般理性。在权力的列举之外,[第一条第8款第18段]进一步授权国会,“为实施以上权力、以及本宪法授予合众国政府或其任何部门的所有其它权力,去制订必要与合适(NecessaryandProper)的法律。”
[23]   马里兰州的律师极力主张不同的论点,以证明这一条款尽管在措辞上是授权,但在效果上却并非如此,而是实际上限制了为执行所列举权力而选择手段的普遍权利,以免使后者隐含这些手段.
[24]    为了支持这一主张,他们发现有必要辩称,加入这一条款是为了授权国会制定法律,即假如没有它,那么可能就会对国会是否能以立法形式行使其权力产生疑问。
[25]   但这是否可能是这项条款被加入的目标呢?人们创造了一个政府,具有立法、,;且宪法宣布每一项通过两院的法案在成为法律之前,必须上呈合众国总统。第七节描绘了法案成为法律的程序过程;然后,第八节列数了国会的权力。难道还有必要再说,立法机构应以立法的形式行使立法权?在允许每个院规定其自己的程序过程之后,在描述了法案成为法律的方式之后,制宪大会上是否还会有任何一位成员再设想,制定法律的明确权力对授权立法机构制定法律是必要的?具备立法权的立法机构能够立法,乃是如此不证自明的主张,不可能受到置疑。
[26]   但依赖得最多的论点还是来自这一条款的特殊语言。国会无权制订所有可能和政府权力有关的法律,而仅有权制订对其实施而必要与合适的法律。“必要”一词被认为控制着整个句子,并把为执行授权而通过法律的权利,限于必不可少的权力;没有它,权力就成为一句空话。它排除手段的选择,并在任何情况下仅留给国会最直接与简单的权力。
[27]    “必要"一词是否总是意味着绝对的物质需要?如果说一件事情对另一件事是必要的,这是否表明:没有前者,后者就不存在?我们并不这样认为。不论对日常事务还是知名作品,如果参照“必要"一词的应用,我们发现它至多表明:一件事情对另一件事是方便、,一般的理解是去使用那些预计会产生该目的任何手段,而不是局限于那些独一无二的手段——假如没有它们,目的就完全不可实现。人类语言的特征是,没有一个词在所有情形下对思想传达一个确定的概念;以比喻的意义使用词汇,乃是再平常不过的事情。几乎所有的作品都包含着一些词汇,如果以严格意义来理解,将传达不同于显然意想的意义。对于公正解释至关重要的是,许多包含过多意义的词应以更为缓和的意义—-以通常用法所支持的意义-—来理解。“必要”。它允许全方位的比较,并经常和其它词汇连用,而后者将增减它所表明的紧急程度之印象。一件事情可以是必要的、非常必要的、绝对或不可或缺地必要的。这几个词汇对任何一个人都不会传达同样的观念。对用词的这段评论的最好说明是在本案所引用的段落--宪法第一章第十节。我们认为,禁止一州“对进口或出口施加关税,除了为执行质量检查法而成为绝对必须”的句子,是不能和授权国会“制订必要与合适的法律以实施"联邦政府的权力这一句相比的;否则,我们就必须认为,制宪大会把自己理解为实质性地改变了“必要”一词的意义,使之加上了“绝对”的前缀。因此,就和其它词一样,这个词也被用于不同的意义;且在其解释过程中,主题(subject)、语境(context)和使用者的意念(intention)都应被考虑在内。
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[28]   让我们在这个案例中这么去做。   我们的主题是实施在根本上决定民族福利的伟大权力。那些给予这些权力的人,必定想在人类的谨慎所允许的程度上保障其有益的实施。假如把手段的选择局限在狭隘的范围内,而不授权国会去采取任何合适与有益于目的之手段,那么这个设想就一定不能实现。提供“必要与合适"条款的宪法,被设计去经受漫长岁月的考验,因而必须适应人类事务的各种危难。假如要在所有未来时期去规定政府执行权力的手段,那就完全改变了这部文件的特性,,并只有在发生时才能被解决;如要用一成不变的规则去处理这类情形,那必将是不明智的企图。如要宣称只有那些手段——而非最佳手段——才能获得使用,否则授权即为无效,那就将剥夺立法机构的能力,以利用经验、运用理性、并调节立法去适应形势。假如我们把这种解释原则应用到政府的任何权力,我们将发现它在运作上是如此有害,以至不得不抛弃它。授予国会的权力一定可以被执行,而无需规定官员的宣誓。为了义务的忠实履行而要求获得这项保证的权力并未被授予,也不是必不可少地必要。可以建立起不同的部门,可以规定并征税,可以建立并维持陆军与海军,可以借钱,而无需官员宣誓。有人或许还可争辩—-就和他攻击其它的附带权力同样似乎有理,制宪大会并不是不知道这个问题。宪法可以要求对其忠诚的宣誓,也确实作出了规定,,那么这个人就会被指控为精神不正常.
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[29]   因此,同样的推理可被用在合众国的全部刑事法典:如果宪法没有规定,惩罚权力从何而生呢?所有人都承认,政府可以合法地惩罚对其法律的任何侵犯;然而,,“对伪造证券与现行货币提供惩罚”,“定义并惩罚在公海上所从事的海盗与重罪,以及侵犯国际法的行为”。国会的几项权力当然是在极不完善的状态下存在的,但它们存在并能被执行,尽管在惩罚的权利没有被明确授予的情形下,就不应加以惩罚。
[30]   把“建立邮局与邮道”的权力作为一个例子。这项权力通过建立[邮局]。且从这项隐含的权力再次隐含了惩罚从邮局盗抢信件的权利。有人曾提到一种具备某些理由的论点:运输邮件并惩罚抢劫邮件的权利对于建立邮局和邮道而言并不是绝对必要的。这项权利对于权力的有益行使是必不可少的,但对于其存在却不是绝对必要的。对于惩罚盗窃或窜改合众录或手续或在法院做伪证的权利,同样也是如此。惩罚这些违法行为对司法的正当管理肯定是有利的,但尽管这类犯罪逃脱了惩罚,法院也能存在并决定上呈给它们的诉因.
[31]   这种狭隘解释对所有政府运作都将产生有害影响,且要维持这种解释而不使政府对实现伟大目标无能为力,,惩罚的权力属于主权,并作为其宪法权力的附带权力,可以在主权有权行为的任何时候行使。它是执行所有主权的手段,[宪法]权力的权利,并有利于其有益的行使。
[32]   如果为了惩罚而必须放弃对“必要”一词的有限解释,那么当政府采用非报复性手段去实施权力时,这种狭隘规则又为何复原了呢?如果为了允许惩戒犯法的权力,“必要”一词意味着“需要”、“必需”、“基本”、“有所帮助”;那么在为了实施政府权力而要求授权去使用不施加惩罚的手段时,它又为何不是同样广泛呢?
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[33]   在确定“必要”一词在宪法这项条款中的意义时,我们可以从和它相关的措辞中获得一些帮助。国会应有权制定对执行政府权力“必要与合适的所有法律"。假如“必要”一词是像马里兰州律师所辩称的那样在严格的意义上运用,那么加上一个惟一作用是限制这一严格意义的词,将是对人类思维在写作过程中所展现的通常路径的极大偏离;它将造成一个印象,即立法手段的某些选择并没有像这些人所辩称的那样被整顿并压缩在狭隘的界限内。
[34]    但证明马里兰律师的解释错误的最决定性论点,乃是基于制宪大会的体现于整个条款的意图。浪费时间与论据去证明国会在没有这项条款时仍可能执行其权力,就和在太阳面前举着一盏点燃的蜡烛一样乏味。同样徒劳的是要求证明国会在没有这项条款时仍可以选择某种手段,或仍然可能根据其判断运用最有利的手段去实现所要取得的目标,或任何适合于目标的手段、任何直接有助于执行政府的合宪权力之手段本身也是合宪的。根据马里兰州的解释,这项条款将剥夺且几乎是取消立法机构选择其手段的有用与必要的权利。我们认为,即使这一论点尚未遭到彻底反驳,这不可能是制宪大会的意图乃是如此显然,,是基于如下几点理由。
[35]第一,这项条款的位置是在国会权力之中,而不是对这项权力的限制之中。
[36]   第二,条款的措辞是为了扩大而非缩减授予政府的权力。它意味着附加的权力,,,并清楚地知道宪法的危险来自于其力量而非其弱点。假如他们能够如此使用语言,使之对人初看起来传达了一种意思,而在深思之后获得的是另一种意思,,假如他们的意图是用这一条款去限制手段的自由使用,以避免引起误解,那么这种意图将被插入别的位置,并将被表述为类似于下面的措辞:“在执行上述权力以及所有其它权力时,”等等,“除了必要与合适的之外,不得通过别的法律。”假如意图是使这项条款具有限制性,那么它无可置疑地具备这种形式与效果。
[37]   对这项条款的最仔细与谨慎的考虑之结果是,如果这项条款并不扩大国会权力,那么它也不能被解释为限制国会权力,或削弱了立法机构对选择执行政府合宪权力的措施作出最佳判断的权利。如果对插入这项条款不能提出别的动机,那么一个充分的动机是对于国会对宪法所必然涉及的众多附带权力的立法权消除所有的疑问-—如果这部文件不是一个华而不实的摆设。
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[38]   就和所有人都必须承认一样,我们承认,政府权力是有限的,并且这些限制不得被超越。但我们认为,宪法的完好解释应该允许国家立法机构具有选择手段的裁量权,使授予的权力得到实施,从而使立法机构能以最有利于人民的方式,履行分派给它的最高职责.[让我们]使目的合法,使之处于宪法的范围之内,那么所有合适的手段——只要清楚地适合目的,只要不受禁止、而是和宪法的文字与精神相一致,就都是合宪的(Constitutional).
[39]   已有充分证明,企业必须被考虑为同样寻常的手段,并和其它手段一样,无需宪法特别注明。如果我们探询公司的起源,探询我们从中获得绝大多数法律原则与观念的公司治理方式,或探询这些原则与观念的运用,我们不能发现任何理由去设想一部宪法在避免-—且明智地避免—-列举执行授予政府的巨大权力的所有手段之同时,还会去注明[企业的成立]。假如当初设想这项授权是独特与独立的,可以在任何情形下被行使,它将在政府的列举权力之中找到自己的位置。但它仅被考虑为手段,只是被用于执行既得权力的目的,因而不可能有特别提及它的动机。
[40]    人们对宪法第4条第3款的一致解释的普遍默认,似乎是对这一论点适当性的普遍承认。“对属于合众国的领土或其它财产制定所有需要的规则和规章”的权力,并不比为执行政府权力而“制订必要与合适的法律”之权力更广泛,但所有人都承认区域(territorial)政府的合宪性,而后者是一个企业机构.
[41]    如果企业能和其它手段一样被用来实施政府权力,那么就没有特殊理由去排除利用银行来满足财政运作的需要。如果它是执行政府权力的适当方式,那么是否用它必然是在国会的自由裁量权之内。在财政运行中,银行是便利、有用和基本的工具;,都同意银行的重要性与必要性;且感觉是如此之强烈,以至某些第一流的政治家原先持反对意见,且为每一种能够形成人类判断的情形所肯定,但后来在国家的紧急需要面前作出了让步。在邦联体制下,为了给有关措施提供必要性的理由,国会可能超越了其权力以获得银行的好处;,以证明这部文件作为实现政府合法目标之手段的重要性。