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破解邻避效应的国际经验-环境生态论文
破解邻避效应的国际经验
■文/解然范纹嘉石峰
近年来PX、垃圾焚烧等环境敏感项目,在规划建设过程中因“邻避效应”遭遇问题,引起了社会强烈反响和广泛关注。随着城市化进程的快速发展以及公众环保意识的不断提升,当前我国已进入邻避事件的集中爆发期。“邻避效应”最早起源于西方国家,美国、加拿大、日本、欧盟国家等在工业化、城镇化进程中,也都曾遭遇因垃圾填埋场、污水处理厂、重化工业园区立地选址困难造成的“邻避问题”,部分也引发了严重的公共危机事件。研究发达国家的相关经验,对正处在社会转型时期的我国破解邻避难题具有重要的借鉴意义。
一、发达国家破解邻避效应的有关案例
(一)美国威斯康星州戴恩郡垃圾填埋场项目
1992年,威斯康星州戴恩郡及其周围郡县因垃圾处理能力不足,亟需新的垃圾填埋场。在该郡经营垃圾填埋场的布朗宁费里斯实业公司(Browning-Ferris Industries, BFI)提议扩建企业旗下的麦迪逊普雷里填埋场并同时接收城市垃圾。
当地居民担心这一提议将带来交通拥堵、臭气等问题。附近戴恩郡地区机场则担心垃圾填埋场会吸引更多鸟类,威胁飞机的正常起降。而最强烈的反对声来自总部距离计划扩建区仅有4700英尺()的美国家庭保险公司,该公司因此起诉了BFI公司,并在威斯康星州议会大厦组织了抗议活动。
为此,威斯康星州自然资源部发布了一份详细的环境影响报告,说明扩建是安全的。但居民们表示,自然资源部的报告没有考虑扩建后的垃圾填埋场对周围社区产生的经济和社会影响。美国家庭保险公司也认为报告忽视了扩建填埋场所造成污染的严重性。最终自然资源部屈从于公众压力,于当年6月发布了新的评估报告,承认扩建垃圾填埋场会对环境和经济带来潜在影响,应引起重视。
鉴于计划面临停滞,BFI公司请求威斯康星州出台新的垃圾填埋场选址法规。为此,当地建立了“地方委员会”,由受影响地区的各利益相关方出任代表,并成为开发商唯一的协商伙伴。地方委员会的成立有效防止了开发商逃避协商的可能性,强制双方进行交流沟通。此外,城市垃圾选址委员会负责安排公共听证会,并作为公共监管机构对双方谈判进行监督。若监管人员认为其中一方不合作,则可对其进行约束仲裁或其他相关处理。
当年10月,BFI公司和美国家庭保险公司双双做出让步,推动协商产生了积极成果。1993年2月,协议最终确定。BFI公司将扩建其垃圾填埋场,但同时承诺:仅接收多余的工业垃圾,不接收可能吸引鸟类进而对当地机场造成危害的城市垃圾;限制填埋场的高度及每日卡车来回运输次数;对周围区域进行绿化;建立利益相关方社区协商小组,由来自BFI公司、美国家庭保险公司以及其他邻近团体组成;监管未来与该垃圾填埋场扩建的相关活动。协议通过建立特定机制,在满足区域垃圾处理需求的同时,化解了附近居民和团体的担忧。
(二)加拿大亚伯达天鹅山有害垃圾处理设施项目

加拿大亚伯达天鹅山位于埃德蒙顿西北大约200km处,于1984年被选为有害垃圾处理处置设施设置地点,自1987年开始运营,是20世纪80年代北美地区唯一的有害垃圾设施放置地。

有害垃圾处理设施的选址最初被亚伯达省交由私营部门处理,但私营部门提议的两个地点很快因当地的强烈反对被否决。在意识到这一方式很难成功后,省政府暂停了选址工作,建立了有害垃圾管理委员会。委员会确立了涉及三方的选址过程,私营部门主要承担规划和运营设施的职能,省政府负责设立选址标准、发布信息以及参与项目。这在当时是一项极具创新性的方法,而其关键在于强调自愿性:只有自愿参与选址的地区才会被考虑。在整个选址过程中,交流沟通程序被置于重要位置。各方严格参照已订立的标准进行选址,保证了全过程的公开、公正、透明。
在选址的初期阶段,全省举办了120余次信息发布会,为有兴趣参与选址的地区提供了更多的信息。全省中有52个辖区主动要求参与选址分析。随后,14个地区陆续表达了对参与选址的兴趣,其中9个地区因技术原因或公众强烈反对而退出选址。其余5个地区在1982年针对设立有害垃圾处理设施举行了公民投票,都获得了压倒性的通过。1984年,位于埃德蒙顿西北200公里处、人口仅2400人、运输条件良好的天鹅山地区获得79%的支持率,被选为垃圾处理设施设建设地点。

有分析认为,天鹅山居民对垃圾处理设施的接受或许得益于各地区对该设施的竞争氛围。落选的赖利镇的地区领导者就曾对该镇未能当选表现出失望。此外,当地领导者的有力支持对于建立公众信任和获得基层支持也至关重要。正是他们指出了设施建设将给当地带来良好的经济发展前景,强调该行动的自愿性质、建立垃圾处理设施的必要性以及不安全的垃圾处理方式的危害。在推动参