国债融资与税制结构的政策取向.doc

国债融资与税制结构的政策取向
一、对中国国债债务风险衡量指标背离现象的简析
1950年人民胜利折实公债(第一期,1亿元,,5年期,利率5%)首开新中国国债发行先河,,国债发债规模逐年扩大,特别是1994年停止货币融资途径进行财政透支,使国债发行规模又跃上一个新的台阶。1999年国债发行额4015亿元,国债余额高达10542亿元,首次突破1万亿元的大关。国债总量扩张和财政份额的下降引发人们对国债规模的增长空间和债务风险的忧虑,市场化进程,闲置资源存量和利用状况,国际收支情况,政府宏观调控能力,债务资金的使用效益和公众牺牲程度及理解力等诸多因素。具体就国内融资途径而言,国债发行规模的数量界限主要取决于政府和财政的国债偿付能力、可供国债吸收的居民储蓄剩余存量。目前普遍采用的衡量国债规模是否合理的指标有两类:
其一是从国民经济范畴来反映国债规模的指标:(1)国债余额占GDP的比重即国债负担率;(2)当年国债发行额占居民储蓄余额的比重即居民应债能力。
其二是与财政收支有关的反映国债规模的指标:(1)当年还本付息额占当年财政收入的比重即政府偿债能力;(2)当年国债发行额占当年财政支出的比重即国债依存度(又可分为国家财政债务依存度和中央财政依存度)。
这几种指标在影响国债发行规模方面的权重也有所不同。研究显示,影响国债发行规模增长速度的指标影响力排序为国债偿债率>居民应债力>债务依存度>公债负担率。
国债规模扩张与财政份额下降的矛盾从财政债务指标统计分析表中可以得到集中体现(表一)。国家财政债务依存度虽然仍保持在30%以下,但中央财政的债务依存度却高达50%多,远高于国际公认的安全线10%~30%。这主要是发债权集中于中央,地方财政无权发债所致。该指标集中反映了国债规模扩大产生的中央财政风险。1991~%,即使经过1998年以来发债规模的陡然上升,%。%、%、%的平均水平相比,都是处于比较低的层次。从国债依存度指标来看,我均远远高于上述三类。这充分说明财政支出对国债的依赖程度是较大的。国债偿债率到1997年开始超过15%的安全界限。但奇怪的是,从居民负担率和国债负担率来看,却远低于国际警戒线45%。指标间相互背离现象根源在于扭曲的收入分配格局造成的财政份额下降。
二、对财政份额现实状况的分析与看法
从1982~1999年数据来看,财政收入占GDP的比重总体一路盘跌的走势与传统瓦格纳定律(即财政收入规模随着国民经济增长而呈不断上升趋势)呈现出明显背离的特征。到1999年中国财政收入占GDP比重仅为13%,在世界上都属水平最低的国家之一。政府收入下降导致财政投资占全社会投资的比例不断减少,%。这进一步加剧了财政支出政策与财政收入政策的逆向运动:从支出方向看财政政策是扩张型,从收入方向看财政政策却是紧缩型,且收入政策的收缩程度高于前者,在一定程度上制约