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大部制改革与政府职能转变
摘要:自党的十七大报告提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”以来,中央和地方开展了丰富的大部制改革实践,取得了一定成效,但因部门利益掣肘和多种因素干扰,尚存在诸多难点。稳步推进大部制改革,应着力于政府职能转变,自内而外搭建“大部”监督体系网,建立部门内外的协同机制,营造部门间合作的组织文化,实现“激励相容”。
关键词:大部制改革;政府职能转变;行政体制改革
行政体制改革是深化改革的重要环节,而政府机构改革又是行政体制改革的一个重要方面。现代社会,政府的公共服务职能更为突出,如何为民众提供高质量的公共产品和服务,满足民众的需求和期待,成为政府职能转变的轴心和政府机构改革的终极目的。在此情境下,以大部制改革为导引的政府职能调整牵动着各方敏感的神经。回溯我国大部制改革进程,剖析大部制改革在实践中遭遇的困境,为其稳步推进探索新的路径,具有重要的现实意义。
大部制改革的内涵与理论基础
推进大部制改革,是新时期深化行政体制改革的重要举措之一。大部制的提出,旨在解决我国政府管理中长期存在的行政职能条块分割、碎片化,以及由此引致的资源浪费和行政效率低下的问题,以更好地回应民众的需求和期待。
大部制的内涵与基本特征
自党的十七大报告提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”以来,大部制成为学术界关注的焦点。学者们根据自己的理解分别对大部制作出了不同的解释。汪玉凯认为,“所谓大部门体制或者大部制,就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中,由一个部门统一进行管理,最大限度地避免政府职能交叉、多头管理,从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标[1]。”李荣娟、田仕兵从与整体性治理比较的角度,将大部制改革界定为“为推进政府事务综合管理与协调,按政府综合管理职能把业务相似、职能相近的部门进行合并,集中由一个大部门统一行使的政府组织体制”[2]。石亚军提出了内涵式大部制改革的概念,他认为,所谓内涵式大部制改革,就是根据“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变”,在政府职能高度有机整合和机构与人员配置高度科学合理基础上,实现高效率行政运行和高水平政府管理[3]。仔细比较可以发现,学术界对大部制的界定并无实质上的差异,其核心和本质都是政府职能的调整与优化。
大部制作为一种新型的政府组织体制,其基本特征大体可以概括为如下四方面:一是职能整合、运转协调。职能整合是大部制最重要的特征。大部制首先强调的是各部门职能的相互整合、配套、衔接与补充,并由此形成高效运作、职能互补、整体联动的良性运行机制,变部门间的协调为大部内的协调,从而提高行政决策效率和运行效率,避免职能分散、交叉和多元化。现阶段,建设职能科学、结构优化、廉政高效、人民满意的服务型政府,已成为政府改革的终极目标,大部制改革就是要将政府在社会管理和公共服务方面的职能进一步整合,更好地为民众提供无缝隙的高效、便捷、优质的服务。二是结构优化、资源共享。结构优化是指“大部门内部各司局、不同机构协调发展,各种要素得到充分合理利用,各种资源配置优化合理的过程和状况”[4]。结构优化是部门良性运行的基础和内容