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监督行政中的公众参与
前言
一、研究动机
行政权力既可促进经济发展,增进社会福祉;也可为祸苍生百姓,危
及公共利益。因此,当代民主国家都建立了一套完备的监督机制,以防止
行政权的非公共运用。我国自然也不例外。我国的监督行政机制包括国家
机关的监督(立法、司法与行政监察机关) 、政党监督(中国共产党与各民
主党派)和社会监督(公众与社会团体)三大部分。其中,公众监督是其
他监督的基础。因为,没有公众的参与和推动,再精妙的制度设计都无异
于空中楼阁。并且,从西方发达国家的实践来看,正是因为公众广泛而深
入地参与了监督行政,才使得整个监督行政机制得以有效运行。但就我国
而言,由于受传统政治文化的消极影响及现实的政治、经济和文化条件的
限制,我国的公众监督行政机制还很不完善,以致于影响了其他监督行政
机制作用的发挥。因此,研究并完善我国的公众监督行政机制,以促进政
府依法行政,无论在理论上还是在实践中都是很有意义的。
二、研究思路
公众参与是近年来政治学与公共管理领域中的热门话题,但从监督行
政的视角来探讨公众参与问题却是一种比较新的尝试。本文遵循界定概念,
阐述理论基础,分析现状,提出完善思路与对策的研究逻辑,界定了监督
行政中的公众参与的概念、特征和功能,阐述了监督行政中的公众参与的
理论基础,即“行政经济人”假设、行政权力腐败论和人民主权论,分析
了监督行政中的公众参与的现状,总结了香港、新加坡和芬兰监督行政中
的公众参与的成功经验,明确了完善监督行政中的公众参与的原则与目标,
提出了完善监督行政中的公众参与的思路与对策。三、文献回顾
本文的成型得益于众多学术前辈的研究成果的启发。如本文所阐述的
1监督行政中的公众参与的三大理论基础借鉴了浙江大学章剑生教授所著
《行政监督研究》中关于行政监督的理论基础的概括;又如本文关于监督
行政与行政监督的辨析源自罗玉中、罗建平和王元三位先生所著《行政监
督和监督行政》一书的相关精辟论述;还有孙逸民先生所著《社会主义监
督学概论》及陶东明、陈明明先生所著《当代中国政治参与》亦使本文峰
回路转,得以顺利完成。 2第一章监督行政中的公众参与的概况
第一节监督行政中的公众参与的涵义、特征及其功能
一、监督行政的涵义及其分类顾名思义,监督行政是指有关国家机关、企事业单位、社会团体及公
众对国家行政机关及其工作人员的行政行为所实施的监察与督促。就其内
【1】
容而言,监督行政有广义和狭义之分。狭义的监督行政仅对国家行政机
关及其工作人员的行政行为是否合法进行监督,即通常所说的合法性监督。
而广义的监督行政不仅对国家行政机关及其工作人员的行政行为是否合法
进行监督,而且对其是否合理进行监督。由此可见,广义的监督行政是一
种广泛而全面的监督。当然,国家行政机关的工作人员以公民资格和身份
进行的公务之外的其他活动显然不在监督行政的关注范围之内。因此,本
文所探讨的监督行政主要是指有关国家机关、企事业单位、社会团体及公
众对国家行政机关及其工作人员的行政行为是否合乎法律、法规、政策、
公序良俗和社会正义所实施的监察与督促。
如果以实施监督的主体为分类标准,监督行政可分为国家机关的监督、
政党监督和社会监督三种。其中,国家机关的监督包括国家权力机关的监
【2】
督、审判机关的监督、检察机关的监督和行政机关的自我监督等。国家权力机关的监督是指各级人民代表大会及其常委会对行政机关所
实施的监督。我国宪法第2条规定: “中华人民共和国的一切权力属于人民。
人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。
第3条规定: “国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,
【1】
罗玉中、罗建平、王元, 《行政监督和监督行政》,成都,四川人民出版社,1989,
第 173页。
【】
2
罗玉中、罗建平、王元,《行政监督和监督行政》,成都,四川人民出版社,1989,
第175页。3对它负责,受它监督”。由此可见,国家权力机关的监督行政权是宪法所赋
予的,它是人民通过自己的代表机关行使管理国家事务、经济和文化事业
及社会事务权利的体现。审判机关的监督。根据宪法第 123 条规定:人民法院是国家的审判机
关。它与人民检察院和隶属于行政机关的公安机关相互配合,并通过对有
关案件(特别是行政诉讼案件)的审判和提出司法建议等形式,对国家行
政机关及其工作人员实施监督。
检察机关的监督。根据宪法第 129 条规定:人民检察院是国家的法律
监督机关。它对国家行政机关及其工作人员的行政行为是否合法负有监督
的权责。审判监督和检察监督通常合称为司法监督。
行政机关的自我监督是指在行政机关