乡镇政府职能转变 文本制度比较与实践反思.doc

乡镇政府职能转变:文本制度比较与实践反思
张新光收稿日期:2007-01-22
基金项目:浙江大学卡特中心985工程二期中国农村发展研究国家创新基地资助项目“农村税费改革后的乡镇行政管理体制改革研究”(ZJUCARD200506)
作者简介:张新光(1964-),男,汉族,河南邓州人,信阳师范学院经济与管理学院教授,硕士研究生导师。教育部全国百所重点研究基地华中师范大学中国农村研究中心信阳调研基地项目主持人。主要从事《资本论》教学和“三农”问题研究工作。已发表学术论文120多篇,出版学术专著6部。
(信阳师范学院经济与管理学院,河南信阳 464000)
【摘要】我国乡镇机构改革的核心是转变政府职能,但目前乡镇一级政府仍然存在着职能越位、错位和缺位的情况。总的看,现在我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势发展的需要。为此,本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角,重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果,试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。
【关键词】乡镇机构改革;政府职能转变;文本制度比较;实证研究
温家宝总理日前发表署名文章指出,“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。现在,我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势的发展,乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较难,深层次的原因是对乡镇政府职能界定不清,事减不下来。在市场经济条件下,按照公共行政原则,乡镇政府应该履行哪些职责,如何有效地发挥作用,已经成为一个重大课题”[1]。为此,本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角,重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果,试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。
一、农村改革初期“社改乡”的机构设置与职能定位
党的十一届三中全会以后,随着我国农村经济体制的改革,“政社合一”的人民公社体制失去了权威基础,“无法容忍新兴的社会力量,无法协调和统帅整个农村社会”[2](p211)。因此,在1982年的“一号文件”中,中共中央特别强调指出:“最近以来,由于各种原因,农村一部分社队基层组织涣散,甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态,致使许多事情无人负责,不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视,在总结完善生产责任制的同时,一定要把这个问题切实解决好”[3](p853)。1982年12月,五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》,规定:“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域,设立人民代表大会和人民政府。农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”[3](p1060),由此确立了“乡政村治”二元治理体制的新模式。
1982年冬季,河南省遵照宪法规定和中央指示精神,在全省范围内选择了43个县和2个城市郊区的142个公社进行
“社改乡”工作试点。1983年4月上旬,根据中共河南省委第一书记刘杰同志的安排,由省委政策研究室负责召集各地、市、县参加人民公社体制改革试点工作的领导举行座谈会,会后形成了《河南省农村人民公社体制改革试点工作座谈会纪要》(以下简称《纪要》)。该《纪要》提出,“实行政社分开后,建立乡党委、乡政府、乡经济联合社三套机构。其中,2万人以下的乡,配备干部25人;2万人以上5万人以下的乡,配备干部30人;5万人以上的乡,配备干部35人。乡(镇)建立财政所,但目前尚不能成为一级财政。原农村人民公社下属的供销社、信用社、粮管所、食品站、教育工作组、文化宣传队、卫生院等也要进行改革,充分发挥各自的作用,协调一致地做好工作”[4]。该《纪要》中的三个附件是《关于乡党委、乡政府、乡经济联合社的主要任务和职责》,规定如下[4]:
(一)乡党委的主要任务和职责(草案)
乡党委是党在农村社会基层组织中的战斗堡垒,由党员大会或代表大会选举产生。按照民主集中制的原则,实行集体领导、分工负责,对全乡的各项工作实行统一领导。它的主要任务和职责是:
1. 宣传和执行党的路线、方针、政策,宣传和执行党中央、上级党组织和乡党委的决议,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,团结、组织党内外的干部和群众,坚持四项基本原则,努力完成本单位所担负的任务。乡党委对乡政府、乡经济组织和群团组织的工作,主要是思想、政治和组织的领导,不能包办代替,使其保持各自的独立性,发挥其应有的职能和作用。
2. 组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想,学习党的基本知识和党的路线、方针、政策,学习科学、文化和业务,提高政治觉悟和为人民服务的本领。
3. 对党员进行教育和管理,严格党的组织生活,发展新党员,监督党