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附件1
全国城市生态系统专题规划
编制大纲
:.
目录
前言1
1、城市生态系统面临形势1



2、指导思想、基本原则与规划目标5



3、城市生态系统指标体系构建8




4、城市生态系统分区域保护与建设策略2


5、主要任务与重点工程7

(地表水/地下水)9



6、政策与保障措施13
:.
前言
阐述项目来源、项目背景、规划编制目的及城市生态系统认知等。
1、城市生态系统面临形势
本次规划首先要对全国城市生态系统的现状进行客观分析评价。
利用实地调研、数据统计分析、遥感等技术和手段,对不同区域的城
市生态系统进行综合分析评价,科学地认知全国城市生态系统的现状
概况、取得的主要成效、存在的突出问题与面临形势。

通过实地调研和数据分析,总结全国城市生态系统保护与建设的
现状概况与取得的主要成效。
全国城市生态系统的整体概况与历年建设取得的主要成效。
城市生态系统五大方面的现状概况与取得的主要成效:
(1)城市绿地生态系统保护与建设成效显著。到2012年,城市
%,……
(2)城市水系统保护与建设积极推进。城市湿地与水生态系统
得到一定恢复,全国地表水国控断面水质优于Ⅲ类的比重有所提
升,……
(3)城市大气环境保护取得一定成效。二氧化硫、二氧化氮等
全国大气污染物年浓度有所降低,……
(4)城市土壤环境保护积极推进。加快城市废弃地生态修复,
加强土壤重金属污染防治,……
1:.
(5)城市资源能源利用效率有所提高。再生水回用率、固体废
弃物综合利用率等明显提高,万元GDP能耗、万元工业增加值新鲜水
耗明显降低,……

通过实地调查、数据统计分析、问卷调查、座谈等方式,总结归
纳全国城市生态系统存在的突出问题,如城市生态建设与城市人口增
加、规模扩大不相适应,绿地总量不足;部分城市盲目进行填河、填
湖、开山等高强度开发建设,压缩了城市绿色生态空间;存在盲目引
进外来草种、树种和花卉等问题。
由于自然地理特征、城市规模、性质、产业结构等的不同,全国
城市生态系统保护和建设现状及面临的挑战差异极大,不同区域、不
用类型的城市生态系统存在不同的主要问题。针对不同区域、城镇群
地区、生态典型城市和特色典型城市的城市生态系统,分别提炼其存
在的主要问题。
城市生态系统五大方面的突出问题:
(1)城市绿地生态系统存在的突出问题。人均绿地面积不足,
绿地分类系统有待完善,绿地管理体制、法制体系、监督考核等方面
遇到的问题,……
(2)城市水系统存在的突出问题。城市水系被填埋,湿地面积
萎缩,水循环系统不畅,……
(3)城市大气环境保护存在的突出问题。部分区域和城市大气
灰霾现象突出,……
(4)城市土壤环境保护存在的突出问题。土壤污染加重,……
2:.
(5)城市资源能源利用存在的突出问题。资源利用方式粗放,
能耗高,……

(1)国家生态文明战略对城市生态系统保护与建设提出了更高要
求。
党的十八大报告指出:“建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民
族未来的长远大计,面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退
化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明
理念,把生态文明建设放在突出地位”。由此,中国特色社会主义事
业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”
拓展为包括生态文明建设的“五位一体”。
加强城市生态系统的保护和建设是践行“生态文明”理念的重要
抓手。2012-2020年是我国经济社会发展的重要战略机遇期,也是资
源环境约束加剧的矛盾凸显期。当前我国经济社会的快速发展对城市
生态系统造成了巨大压力。热岛效应、水污染、垃圾围城等各种城市
生态环境问题集中显现。加强城市生态保护与建设,提高城市生态系
统的承载能力,是加快发展方式转型、建设生态文明,实现科学发展
的重要内容。
加强城市生态系统的保护和建设是全面推进新型城镇化的关键举
措。今年中央城镇化工作会议指出:要紧紧围绕提高城镇化发展质量,
按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀
3:.
的总体要求,形成生产、生活、生态空间的合理结构。要求把生态文
明理念全面融入城镇化进程,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发
展,节约集约利用土地、水、能源等资源,构建结构稳定、功能多元
的城市生态系统,提高其承载能力,实现城市生态系统的良性循环和
城市的可持续发展。
(2)加强城市生态系统保护与建设是改善民生、建设和谐社会的
重要举措。
城市生态环境问题已经成为影响公共安全和社会稳定的因素之
一,随着人民群众生态环境保护意识的不断增强,人民群众对改善城
市生态环境的诉求益发强烈,迫切要求解决热岛效应、水污染、垃圾
围城等各种关系民生的突出城市生态环境问题。
人民群众对城市绿色生态空间的需求不断增加。随着经济社会的
发展和生活水平的提高,以及城市交通的改善,人民群众的休闲游憩
需求不断增加,进而带动对以各类绿色生态空间为载体的城市休闲游
憩场所需求的增加。这就要求城市生态系统合理布局,优化空间结构,
控制预留城市内外各类绿色生态空间,充分发挥其生态、景观、游憩、
文化等多重功能。
人民群众企盼城市生态系统提供更加多元、更具效果的生态服务
功能。通过加强城市绿地建设,完善城市基础设施,治理水污染,高
效利用能源资源等手段提升城市生态系统的服务能力,实现改善环
境、降低噪声、调节小气候、涵养水源、维持生物多样性等的综合目
4:.
标,保障城市的健康和可持续发展,提高城市宜居宜业水平。
(3)……
2、指导思想、基本原则与规划目标

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,适应
经济社会和城镇化发展的新要求,顺应人民群众提高生态环境质量、
尤其是提高城市宜居水平的新期待;牢固树立生态文明理念,统筹兼
顾生态、生产和生活;建设和改善城市生态系统,着力于建立城市生
态系统保护与建设的指标体系,促进生态保护与绿化建设和城市化进
程协调发展;着力于引导全国城市构建生态稳定、功能多元的城市绿
色生态空间网络和生态基础设施;着力于建立和完善城市生态系统保
护和建设的保障机制,巩固和发展生态和绿化成果;为实现城市可持
续发展提供生态保障。

(1)坚持统筹规划、科学规划
以《全国生态规划》为上位规划,并与环境保护、节能减排等各
项专业规划相协调,根据城市规模、所处气候区位和生态特征科学分
区分类,科学系统的制定指标体系,系统指导我国不同区域不同类型
的城市建设和改善城市生态系统。
(2)坚持保护优先、建控结合
尊重自然生态过程,尽可能减少城市经济社会发展和空间增长对
5:.
自然生态系统的扰动和破坏。加强城市集中建设区域生态保护和绿化
建设,严格控制生态敏感区域的城市建设行为。
(3)坚持系统前瞻、突出重点
按照《全国生态规划》对于“建设和改善城市生态系统”提出的
具体要求和内容,将加强城市绿地生态系统保护和建设作为本规划的
主干内容,兼顾城市人居环境改善的诸多方面,前瞻性的引入国内外
先进城市发展理念、措施和指标。
(4)坚持综合协调,以人为本
正确处理城市发展与生态保护的关系,将生态保护和绿化建设与
城市空间结构优化、基础设施建设、城市形象与风貌塑造等相结合,
努力改善人居环境,提升城市宜居水平,促进城市和谐发展。
(5)坚持分区施策,突出重点
根据《全国生态规划》的总体布局要求,以及我国城市分布自然
地理特征,因地制宜,合理分区,有针对性地采取城市生态系统保护
与建设措施。以山水城市、旅游城市、滨海城市等不同类型的典型代
表城市(群)为重点,作为城市生态系统保护与建设的示范城市。
(6)坚持完善机制、利于实施
城市生态系统保护和建设具有公益性、基础性和长期性的特点,
本规划将研究差异性的政策措施和长效机制。本规划将建设和改善城
市生态系统的理念进一步纳入城乡规划体系,融入城乡规划的编制、
6:.
审批、实施和监管的各个阶段;在城镇体系规划、城市总体规划、城
市绿地系统等专项规划的编制、实施和监管中进一步加强城市生态系
统保护和建设的内涵;进一步提升城市生态系统保护和建设在各级政
府重要性,进一步完善、丰富和推广“国家园林城市”和“国家生态
园林城市”的评定标准。

(1)总体目标
到2020年,全国城市的生态环境普遍得到改善,城市生态系统结
构日趋稳定完善,城市结构性绿色空间布局趋向合理,城市空间拓展
与绿化建设协调推进,生物多样性下降趋势得到遏制。城市生态系统
服务功能多元健康,城市绿地在提供生物栖息地、降低热岛、防灾减
灾、吸霾降尘、蓄滞雨洪等方面的综合功能明显提升,城市各类基础
设施建设日益完善。
(2)具体目标
到2020年,城市绿地系统完善,特大城市结构性绿地布局趋向合
理,生物多样性丧失的速度得到基本控制;城市水系统健康持续,初
步遏制城市湿地萎缩和水生态功能下降趋势,恢复城市水循环与水健
康;城市大气环境质量普遍得到改善;城市土壤环境得到有效保护;
城市资源能源保护力度显著增强,利用效率明显提高。
分片区分类型落实《全国生态规划》提出的以下两个指标:
城市建成区绿化覆盖率,%,到2020年达到
7:.
%,
全国城市建成区人均公园绿地面积,,
。
适用于各城市的具体指标,将在本规划指标体系研究部分进一步
确定。《全国生态规划》提出的由城建部门负责的两项指标指的是全区域,有所浮动,以避免一刀切现象,提高可实施性。
3、城市生态系统指标体系构建

指标体系是规划、建设、控制和评估城市生态系统保护与建设工
作的重要手段和工具。
指标体系为城市生态系统保护与建设提供基准和引导。其中,考
核指标是全国各城市都要达到的基本指标,引导指标是对城市生态系
统完善和优化起着引导作用的指标。

完整性与系统性:自然、经济和社会等城市因素组合成综合的生
态系统,指标体系中所置的每个指标项都应能独立地反映城市生态系
统的某一方面或不同层面的水平。各指标之间相互独立,又互相联系,
共同组成一个有机整体。
普适性:考虑到区域差异性,适用于不同功能、不同性质和不同
地域的城市,结合客观差异的存在,综合反映城市生态系统的健康程
8:.
度。
可操作性:定义明确,清晰简单,方便实施操作、综合评价城市
生态系统的健康程度,同时指标体系在构建时应保证通过一般的比较
简便的统计方法或查阅资料就可以采集到确定指标值所需的数据,以
便于在实践中应用。
可比性:指标尽可能采用国际上通用的名称、概念与计算方法,
易于与其他国家的相似城市或地区和国内相似的城市或地区比较。

(1)指标筛选
借鉴经验:借鉴已有的相关理论性指标体系、政策性指标体系和
实践性指标体系。理论性指标体系包括中国可持续发展报告指标体
系、宜居城市科学评价指标体系;政策性指标体系包括生态园林城市、
生态城市、环境保护模范城市评价指标体系、中国人居环境奖评价指
标体系;实践性指标体系建议选取中新天津生态城、无锡中瑞生态城
指标体系。(具体指标体系内容详见下表)
科学选取:指标筛选采用以下方法:①案例借鉴法,参考已有生
态城市案例指标,如中新天津生态城、曹妃甸国际生态城等。②标准
参照法,参考国家生态园林城市标准、生态市建设指标、人居环境奖
评价指标等实践类指标及可持续发展指标、宜居城市指标等理论研究
指标。③指标比选法,对于同一类别同一层次指标的选择,尽量采用
通用性指标,如对于绿地生态类指标选取,主要选择人均绿地率、绿
化覆盖率等易于对比分析的指标。
9:.
指标分类:根据指标使用目的和使用阶段的不同,分为引导指标
和考核指标,引导指标是根据现状调研,对城市生态系统完善和优化
起着引导作用的指标;考核指标是为了保障城市生态系统的基本功
能,各城市需要达到的基本指标。
表:相关指标体系一览表
相关指标体系概念主要指标构成
理论性指标体系
可持续发展总系统解析分为五
对中国各省市区可持续
中国可持续发展报大子系统:生存支持系统、发
发展进行了全面而系统
告指标体系展支持系统、环境支持系统、
的评价
社会支持系统、智力支持系统
6大类指标:社会文明度评价指
标体系、经济富裕度评价指、
宜居城市科学评价“以人为本”的城市就标体系、环境优美度评价指标
指标体系是宜居城市。体系、资源承载度评价指标体
系、生活便宜度评价指标体系、
公共安全度评价指标体系等
政策性指标体系
由综合管理、绿地建设、建设
管控、生态环境、节能减排、
具有宜人的生态环境和
生态园林城市市政设施、人居环境和社会保
美好的城市景观,
障八部分组成,共74个单项指
标。
生活水平指数、资源节约水平
按照生态学原理进行城
指数、产业健康指数、环境友
市设计,建立高效、和谐、
生态城市好指数、社会和谐指数、生态
健康、可持续发展的人类
文化指数(参考中国城市科学
聚居环境
研究会)
国家环境保护模范城市考核指
标(修订)包括26项指标,分
别就经济社会、环境质量、环
环境与社会、经济协调发境建设与环境管理四个方面具
环境保护模范城市
展,环境优美的环境保护体考核,涵盖了总量减排、水、
评价指标体系
模范城市气、声、固体废物污染防治工
作、环境影响评价、城市环境
基础设施建设与环保能力建设
等环境保护重点工作。
10:.
一级指标包括6项,包括居住
建设部于2000年设立的
中国人居环境奖评环境、生态环境、社会和谐、
全国人居环境建设领域
价指标体系公共安全、经济发展、资源节
的最高荣誉奖项
约
实践性指标体系
一级指标分为6项,分别为自
生态环境健康,社会和谐然环境良好、人工环境协调、
中新天津生态城进步,经济蓬勃高效的生生活模式健康、基础设施完善、
态示范城管理机制健全、经济发展持续、
科技创新活跃、就业综合平衡
8项,可持续城市功能、可持续
借鉴瑞典先进生态城市
生态环境、可持续能源利用、
无锡中瑞生态城指建设理念和成功经验,具
可持续固废处理、可持续水资
标体系有的生态
源管理、可持续绿色交通、可
城市建设标准。
持续建筑设计为重要内容
(2)指标量化
指标量化是指对上述指标进行科学论证、认真测算和广泛征求各
方面意见,给出量化的指标值。保证指标的科学性是“量化指标”的
首要前提。
指标赋值加强与相关规划、标准、规范的对接。对政策型和引导
型指标,以近年来国家的政策方针为依据确定;已有国家标准或国际
标准的指标,尽量采用规定的标准值。结合我国现阶段的实际情况,
保障可实施性和可操作性。
11:.

表:指标体系(初拟)
2015年2020年
指标层
目标值目标值
分类分区1
1、建成区绿化覆盖率分类分区2
分类分区3
2、城市人均公园绿地面积
3、公园绿地服务半径覆盖率
绿地4、万人拥有综合公园指数
5、城市绿线划定与管理
6、规划绿地实施率
7、立体绿化推广率
8、综合物种指数
9、本地木本植物指数
10、城市污水处理率
考11、饮用水水源水质达标率
核12、河道绿化普及率/水体岸线
指自然化率
水
标13、建成区道路广场用地中透水
面积的比重
14、城市湿地净损失率
15、蓝线划定与管理
16、城市空气质量好于二级标准
大气天数的比例
17、城市热岛效应程度
18、受损弃置地生态与景观恢复
土壤
率
19、工业固废综合利用率
20、生活垃圾无害化处理率
资源能源
21、单位GDP能耗
22、环保投资占GDP比重
1、城区绿地净损失率
2、城市绿道建成率
3、森林覆盖率
引4、建成区内大于40公顷的植物
导园数量
绿地
指5、城市道路绿化普及率
标6、生产绿地占建成区面积比率
7、林荫停车场推广率
8、城市防护绿地达标率
9、公园管理规范化率
1:.
10、节约型绿地建设率
11、生物防治推广率
12、公众对城市园林绿化的满意
率
13、人均生活用水量
14、再生水利用率
水
15、地下水超采率
16、非传统水资源开发利用率
17、废气排放强度
大气18、烟尘控制区覆盖率
19、机动车尾气排放达标率
土壤20、退化土地恢复治理率
21、清洁能源占一次性能源比重
资源能源22、可再生能源使用率
23、危险废物处置率
4、城市生态系统分区域保护与建设策略
城市生态系统分区域保护与建设策略分为分区域引导和重点区
域引导两个层次。

首先,全国城市生态系统中自然禀赋的巨大差异性,客观上要求
规划对全国城市生态系统进行科学系统分类和针对性研究。我国中国
国土辽阔,从南到北有热带、亚热带、暖温带、温带、寒温带几种不
同的气候带,地势自西向东呈“青藏高原——盆地和高原——平原、
丘陵和低山”三级阶梯分布。自然资源的差异性客观上要求全国生态
系统保护与建设需要根据不同区域的自然禀赋、生态条件、城市发展
特征等因素,因地制宜,合理布局,有针对性地采取保护与建设措施。
其次,本规划是对《全国生态规划》的衔接和细化,专题规划需要延
续上位规划的战略布局和规划要求。《全国生态规划》以“坚持分区
施策,突出重点”为基本原则之一,并衔接《全国主体功能区规划》,
2:.
服务于主体功能区建设。本专题规划将延续上位规划的规划思路,在
分区规划中依据城市生态系统特点,对全国分区进行进一步分析和研
究,因地制宜,制定针对性措施。
(1)分区域目的
落实和细化《全国生态规划》的分区和管控内容,加强城市生态
系统的分区研究和各分区保护与建设措施、管控指标研究,因地制宜
组织不同区域城市生态系统的保护与建设。
(2)区域划分依据
划分依据一:立足《全国生态规划》,同时兼顾考虑《全国主体
功能区规划》、《全国城镇体系规划》中对城市生态系统因子的保护和
建设要求。
表:相关规划对比表
规划理念分区内容
1、区域布局
1、依据全国自然地理特点,全面考黄河上中游地区;长江上
虑国家和区域对生态服务功能的需中游地区;三北风沙综合
求;防治区;南方山地丘陵
2、在《全国生态环境建设规划区;北方土石山区;东北
《全国生态与
(1998~2050)》的基础上,参考农黑土漫岗区;青藏高原
保护规划》
业、林业、水利、城市以及水功能、区;东部平原区;海洋区
海洋功能等区划,划分分区;2、保护与建设重点
3、各分区按照《全国主体功能区规“两屏三带一区多点”为
划》的要求,服务主体功能区建设。骨架的国家生态安全屏
障
1、按开发方式,分为优
化开发区域、重点开发区
1、根据自然条件适宜性开发;
域、限制开发区域和禁止
2、区分主体功能;
开发区域;
《全国主体功3、根据资源环境承载能力开发;
2、按开发内容,分为城
能区规划》4、控制开发强度;
市化地区、农产品主产区
5、调整空间结构;
和重点生态功能区;
6、提供生态产品。
3、按层级,分为国家和
省级两个层面。
3:.
1、城镇化政策分区:
东部地区;中部地区;西
部地区;东北地区
城乡统筹、区域协调、功能完善、集2、重点地区城镇发展指
《全国城镇体
约发展、社会和谐、安全高效、文化引:城镇群发展指引;重
系规划》
昌盛、人居环境良好点城镇群发展指引;重要
江河流域、湖泊地区和海
岸带;跨省级界线城镇发
展协调地区。
划分依据二:依据城市生态系统中自然环境和社会经济因素的差
异性,从城市生态系统的特征出发,重点考虑与该专题紧密相关的自
然环境要素和社会经济因素,深化细化分区引导内容和控制指标。
表:城市生态系统分区分析因子表
自然环境因素社会经济因素
1、地质地貌
2、气候条件
城市生态1、城市化水平
3、动植物分布
系统类型2、经济产业类型
4、城市水资源
分区因素……
5、资源环境承载力
……
(3)分区域规划
通过上位规划协调和城市生态系统的因子分析研究,衔接《全国
生态规划》九大生态分区,确定九大生态分区中城市生态系统的保护
与建设要点。九大功能分区分别为:三北风沙综合防治区、黄河上中
游地区、长江上中游地区、南方山地丘陵地区、北方土石山地区、东
北黑土漫岗区、青藏高原区、东部高原区、海洋区。各分区规划技术
路线如下图所示。
4:.
图:分区规划技术路线图
各分区指引要点包括城市生态系统特征、规划要点和控制指标三
个方面内容。
表:各分区规划指引一览表
指引类型内容
依据各分区气候、植被等自然资源特征和城市生态环
城市生态系统特征
境问题,辨析各城市生态系统的构成要素
制定具有针对性的城市生态系统保护与建设重点项目
城市生态系统规划要点
和管理措施
确定各功能区内针对性的城市生态系统指标组成和标
城市生态系统控制指标
准。
5:.

重点地区包括发展建设和生态保护矛盾突出的城镇群和特大城
市,对全国城市生态保护和建设具有重大生态意义和示范意义的典型
城市。
城镇群(特大城市)生态保护与建设指引。协调落实全国城镇体
系规划和全国主体功能分区的生态保护与建设要求,统筹城市生态系
统和城镇群建设、区域生态系统保护和建设工作。
典型城市生态系统保护与建设指引。选取对国家生态保护与建设
具有重大生态意义和示范意义的城市,并依据其生态服务功能和环境
特征的不同,对其进行分类并制定规划指引的针对性要求。
表:重点地区城市生态系统指引一览表
重点地区规划指引层次地区范围
重点城镇群:京津冀城镇群、长三角城镇群、珠三
角城镇群
一般城镇群:成渝、辽中南、海峡西岸、山东半岛、
以武汉、长株潭、郑州、西安等城市为核心的城镇
城镇群(特大城市)生态保
群
护与建设指引
其它城镇群:西部地区的城镇发展地区,如乌鲁木
齐城镇发展带
特大城市/大城市:人口规模和经济水平达到一定
标准以上的城市。
具有重要生态服务功能城市
水源涵养城市
生态典型城市
防风固沙城市
典型城市水土保持城市……
生态系统
具有典型气候、地貌、植被环境特征城市
保护与建
沙漠绿洲城市
设指引
特色典型城市喀斯特地貌城市
山水旅游城市
滨海旅游城市
6:.
平原水乡城市……
5、主要任务与重点工程
在充分研究全国城市生态系统现状的基础上,吸收国内外城市在
城市生态系统保护与建设方面的先进经验,提出全国城市生态系统保
护与建设的行动纲领,指引全国各城市生态系统的保护和建设。
本规划的主要任务是建设和完善城市生态系统,为细化和落实该
任务,拟将之分解为以下五大方面的规划建设要求,并提出与之配套
的建设重点工程,以实现规划目标,完成主要任务。

城市绿地生态系统是城市生态系统的最主要载体,其保护与建设
是城市生态系统保护与建设的关键,需要城乡宏观生态安全的保护和
建设与城市园林绿化建设的生态转型和提档升级并重。
(1)重视城乡生态安全,鼓励各地科学规划、合理布局和建设城
市绿地系统,构建城乡一体的绿地网络,建设城郊生态防护绿地、环
城林;
(2)做好城市生物多样性保护工作,重点做好生境多样性的保护
工作,加强城市重要生态功能区恢复与重建,特别是加强水源保护区、
氧源绿地等城市重要生态功能区的生态保护与建设;
(3)加强城市绿线、生态控制线划定与管控工作,科学合理地划
定城市绿线、城市生态控制线,作为保障城市生态安全的基础条件;
(4)提升城市绿地的生态服务、游憩服务、应急避险的多元功能,
积极开展公园绿地建设管理水平,提高公园绿地服务半径覆盖能力,
7:.
大力发展郊野公园和城乡绿道体系,重视绿地避险功能的充分发挥;
(5)提升城市园林绿化的建设和管理水平,创新管理体制,加强
园林绿化科研工作,加强园林行业法规和标准规范编制工作,推广节
约型园林建设理念和生态型绿地建设新技术。
……
表:城市绿地系统保护与建设的重点项目
1、城市绿线、生态控制线划定和实施监管工程
规划期内全国城市完成中心城区绿线和规划区生态控制线划定、公示和审批
工作,建立多层面的绿线和生态控制线监管实施机制。
2、城市生物多样性保护工程
加强对城市生物多样性保护,加强城市周边区域原生生态系统保护,积极