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新治理:没有政府的治理
罗茨
在过去15年中,各种描述公共部门改革的时髦词语不断涌现。从"3E"(效率、效益、效果)经济,到效率和效益,再到"新公共管理"和"企业家式的政府",这些说法都曾经流行一时。本文关注的是这些说法中的一个:治理。虽然这个词被广泛使用,替代了通常所说的"政府管理"(government),但是它有明确的界定吗?它向我们揭示了英国政府面临的什么挑战?
令人遗憾的是,即使最粗略地检视也可以发现"治理"有好几个不同的含义。因此,确定一个基础的定义是必要的,而且最好是采用教科书上的定义。萨米·芬纳(Sammy Finer)把政府定义为:

"政府管理活动或过程"或者"政府管理"
"有序统治的状态"
"那些负有统治任务的人"或者"统治者"
"统治特定的社会的方式、手段或者制度"

目前的用法没有把治理看作政府管理的同义词。相反治理标志着政府管理含义的变化,指的是一种新的管理过程,或者一种改变了的有序统治状态,或者一种新的管理社会的方式。
到目前为止就是这么简单。但是当明确界定这种新过程、新状态或新方式的时候,如何定义就成了问题。治理,至少有六种不同的用法:

作为最小国家
作为公司治理
作为新公共管理
作为"善治"
作为社会-控制系统
作为自组织网络

当然,应该明确这些词的含义,但是对于我的讨论来说,还存在着一个更有意思的主题。
80年代揭开了关于政府管理方式争论新的一章。分析"治理"有利于认识到这个过程的实质,并且辨清英国国家发展中的趋势和矛盾。我认为,英国政府能够在"管理结构"之间进行选择。除了市场和等级体制外,我们现在可以加上网络。对于这些结构来说,它们在权威性地配置资源、实行控制和协调方面在本质上没有"好""坏"之分。在这些结构之间进行取舍肯定或者必然不是意识形态意义上的,而是实践意义上。也就是说,管理结构在什么条件下可以有效地发挥作用。官僚依然是等级制或者由行政命令进行协调的体制的首要代表,而且在最近所有的变化中,它仍然是英国政府提供服务的主要途径。例如,福利署(the Benefits Agency)依然是最大的官僚机构。私有化、市场检验(marketing testing)和政府采购是政府使用市场或半市场方式提供服务的尝试。价格竞争是有效优质服务的关键。竞争和市场是英国政府管理结构的固定组成部分。人们,特别是英国政府还没有充分认识到,以信任和相互调整为特征的网络现在也在发挥着作用,
例如,在福利服务上的。英国政府正在探索一种新的"运作符码"。这种探索涉及到在管理结构之间进行取舍。治理就是这样一种结构。

治理的用法
作为最小国家的治理

这是一种一般性用法,重新界定了公共干预的范围和形式,以及利用市场或准市场的方法来提供"公共服务"。借用斯托克(Stoker) 贴切的说法,"治理就是开支削减可接受的一面"。任何变化在范围上都是有争议的,但是私有化和公务员的削减导致的政府规模的缩小却是不争的事实。然而,公共开支占GDP的比例一直保持稳定,地方政府以及全国健康保障系统中的公共雇员稍有增加,而且管制代替了所有权成为了政府喜欢使用的干预形式,由此政府又建立了10个主要的管制机构。不论实际结果如何,主张更小国家的意识形态偏好被大张