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“城中村”出路
中国城市化的迅速发展主要因为政府主导,城市化快速推进过程中形成“土地城市化”快于“人口城市化”、“要地不要人”的模式,造成大量人口在城市边缘聚集,形成了“城中村”。在中国城市化的进程中,“城中村”问题能否解决好,越来越成为地方政府治理的重要课题。
“城中村”的存在,为本地农民增加收入、以房租分享城市化带来的级差收益提供了机会,为外地人口以低房租成本和生活成本在城市谋生提供了方便。但是,城乡结合部的自我无序蔓延,也带来大量社会问题,滋生越来越严重的“城市病”。巨量流动人口在“城中村”栖居,无法融入城市,也使得这种“城市病”在各类城市的局部区域加剧。
在中国城市化的进程中,“城中村”问题能否解决好,越来越成为地方政府治理的重要课题,成为城市健康发展的头等大事,也是影响社会稳定与政治安定的关键问题。
为了找出破解“城中村”问题的方案和路径,本调研组从北京2010年启动的50个重点村改造入手,寻求“城中村”问题的解决方案,并提出相关的政策建议。思路与做法
北京市城乡结合部地区主要分布于朝阳、海淀、丰台、石景山四区与大兴、通州、顺义、昌平、房山、门头沟六区相接壤的地区,涉及77个街道乡镇和1673个社区(村),,。%。
北京市政府于2008年在海淀北坞村和朝阳大望京村进行试点后,2010年启动50个城乡结合部重点村建设工程,为破解城乡结合部难题进行探索。
此次改造的目标为:以保护农民利益和原住农民彻底融入城市为前提,使农民成为有住房、有产业、有就业、有股权、享受社保和均等化基本公共服务的新市民,实现城乡结合部地区的完全城市化。
在重点村改造中,政府并没有直接把农村集体土地全部征为国有,在城市化改造后拆迁整理出来属于农村的集体剩余土地,即安置房、集体产业所占土地,可以不改变所有制性质,直接参与城市建设,用于农民安置的产业项目可以定向出让供地,允许农民在建设用地上建租赁房。
土地也是重点村城市化改造的重要资金来源。政府通过优先安排用地指标、统筹融资抵押物及土地储备上市来实现城市化建设项目的资金平衡。
通过土地融资和集体所有制不变,“城中村”既能实现土地重新安排用途、集约利用,也能获得未来的集体土地收益,有利于农民的生存和发展。
50个重点村改造,拆迁整理出45平方公里土地,,,13平方公里回建绿地,4平方公里建设基础设施,。拆迁后高楼层回迁房的建设实现土地集约利用,同时留出来大量绿地,绿地占各村总面积占到五分之二左右。这既有利城市环境质量,也为未来的开发留下潜在留备土地。
同时,土地也不影响社会保障水平。政府按照不挂钩土地管理政策,不区分遗留集体剩余土地多少,不改变剩余土地的产权属性,制定“农转居”的工作方案,探索城乡一体的社会保障制度。
由于旧村的各方面问题,进行城市化建设必然会遇到旧村拆除的问题。
在50个重点村改造中,旧村拆除面积2530万平方米,其中住宅产权院面积1290万平方米,非住宅单位面积1240万平方米。
拆迁方式从总体政策上来说,是在土地储备、绿化隔离建设等模式下明确资金平衡规划,确定拆迁主体、委托拆迁企业启动、实现的。
在一村一策规划指导下,各村的拆迁面积和片区由各村根据实际情况设计规划方案,审批后实施。其中朝阳区注重土地资源统筹利用,打破了乡域界限,在更大范围内规划房屋拆迁和土地利用,实现了土地优化管理和集约利用。
因为拆迁面积与补偿紧密相关,为了预防通过各种手段侵街占道、加盖房屋,利用违法建设等不当得利行为,政府通过明确拆迁房住宅和非住宅认定标准、拆迁补偿奖励标准来遏制违章、抢建、抢装的问题。
具体规定如下:被拆迁宅基地的权属及面积、被拆迁住宅房屋的权属及面积以《集体土地建设用地使用证》、审批文件作为确认依据,有异议的由村委会审核。被拆迁非住宅建筑以《房屋所有权证》、审批文件作为确认依据,农业设施、农村集体公共设施也分别需农业主管部门审批文件、镇政府(街道办事处)的确认作为依据。
同时,政府实行“多建不多得,少建不少得,老实人不吃亏”原则,对于违法高层建筑不予补偿,鼓励少建,对于闲置宅基地进行奖励。例如,昌平区对房屋占地面积超过宅基地面积85%的部分,不再通过评估作价方式给予补偿;未达到宅基地面积85%以内的宅基地闲置面积,按每平方米1000元给予奖励。
同时,各重点村可根据实际公议补偿方案,具有较大的自主性。一般的做法是,村支书、村干部先深入每家每户进行利益调节、处理争议,然后再确定具体的拆迁补偿方